近日,湖南省林业局印发了《湖南省林业局关于规范在自然保护区修筑设施审批管理的通知》,自公布之日起施行,有效期3年。现将有关内容解读如下:

一、背景依据

2026年3月15日施行的《中华人民共和国自然保护区条例》(国务院令第830号第三次修订)第二十六条、第二十七条、第二十八条明确了在自然保护区开展相关活动涉及修筑设施需经过国务院林草部门或省级林业部门的同意,通过条款设定了严格的行政许可制度,明确了审批权限、准入条件,赋予林业主管部门在自然保护区修筑设施审批中的法定职责。3月20日,国家林业和草原局发布2026年第2号公告(《在自然保护区修筑设施审批行政许可事项实施规范》),4月24日,国家林业和草原局发布2026年第5号公告“将《中华人民共和国自然保护区条例》第三十一条规定的‘在国家级自然保护区修筑设施审批’,委托至各省、自治区、直辖市林业和草原主管部门实施”。国家级自然保护区修筑设施行政许可事项委托后,在自然保护地整合优化方案批复前,全省各级各类自然保护区(含国家级、省级、市县级)的修筑设施审批均需由省林业局统一实施,亟需出台统一规范,对审批范围、准入标准、办理流程和监管要求进行明确。

二、主要内容

《通知》共5大条。因国家林业和草原局2号公告已经对审批事项的实施标准、材料要求等作出了系统性规定,本通知相关内容不再赘述,根据我省工作实践主要规定了以下内容:第一条明确审批范围和准入要求。将林业部门管理的国家级和省级自然保护区修筑设施审批由省林业局实施,明确生态旅游负面清单,列明三类免予办理手续的情形;第二条做好与整合优化工作衔接。明确整合优化成果批复前的管理口径,支持重点项目开展前期工作,对拟占用区域已全部调出的项目允许以不涉及保护区情形办理相关手续。允许不同类型自然保护地统筹编制一个影响评价报告;第三条推行用地用林用草用湿联动审批。要求修筑设施审批与使用林地、草地联动办理,涉及重要湿地的可一并审查论证,并明确湿地审查的材料要求;第四条规范审批办理要求。明确申请前置条件、受理渠道和论证方式,重点细化审批变更的适用情形,对因客观原因确需调整建设内容且不新增生态影响的项目,明确可依规办理变更手续,避免项目因微小调整需重新走新办审批流程,切实提升服务效能;第五条强化监督管理。要求建立全过程监管机制,明确保护区管理机构及地方林业部门的监管职责及违法行为的查处要求。

三、有关创新举措和地方特色

1.明确了审批范围。在此次保护区条例修订前,自然保护区修筑设施许可设定依据为《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》,故审批范围严格界定为森林和野生动物类型自然保护区。修订后的《自然保护区条例》在第三十一条中直接设定修筑设施行政许可,不再区分自然保护区类型,故审批范围为国家级和省级自然保护区。需要特别注意的是,结合《国家林业和草原局办公室关于贯彻实施<自然保护区条例>的通知》要求,“整合优化方案批复前,市县级自然保护区按照省级自然保护区进行管理”,故现阶段,实际审批范围应包括林业部门负责管理的各级各类自然保护区。

2.推动了联动审批。推动用地用海用林用草联动审批是“十五五规划纲要”明确的工作要求,《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》(自然资发〔2026〕38号)提出“开展一次规划选址综合论证”,并在《政策问答》中细化:使用林地可行性报告、使用草地可行性研究报告、占用湿地生态功能影响评价报告、自然保护地准入论证等合并,原则上只开展一次专家评审,出具一份评审意见。结合我省实际,现阶段从以下方面推动联动审批落地见效:一是与使用林地、草地审批联动。在工作实践中,出现过办理修筑设施许可后涉及占用Ⅰ级保护林地情形,故提出申请人在提交修筑设施申请时,就应同步启动用林用草的前期工作,提前查验林地相关情况,避免出现不符合使用林地规则情形。二是占用湿地审批联动。根据《湿地保护法》《湖南湿地保护条例》及湿地管理相关规定,占用重要湿地应征求省级林业部门意见。因重要湿地主要依托自然保护区或湿地公园进行保护和管理,且对湿地生态系统的影响论证也是自然保护区影响评价的重要内容,故可合并论证。三是一次论证。过去一个项目涉及多个保护地,因类型不同,要编制多个影响评价报告、做多次论证,成本高、周期长,现在允许“一次评价多次使用”,可大幅提升审批效率。

3.细化了审批变更的适用情形。此前,已取得自然保护区修筑设施许可的项目,若建设项目的性质、范围、内容等发生变更的,需按照新办事项重新报批,即提交影响评价报告等申请材料,影响评价报告编制费用通常在数万至数十万元,编制周期达1-3个月。条例修改后,第2号公告新增了一个审批业务办理项即审批变更,同时列明了变更申请材料清单,但未对变更的适用具体情形进行明确。结合工作实践,提出以下2类情形可办理审批变更:在原许可批复用地范围内调整设施修筑规模、内容;调整项目用地范围但不扩大用地规模的,拟调整范围已避让重要自然生态系统、重要栖息地及自然人文景观等,且仍位于原影响评价区范围内。特别说明的是,提出变更申请需要满足两个前提条件,一是因征地纠纷、自然灾害、行业安全管控等原因确需对建设内容进行调整,强调了客观及不可控因素;二是需满足不会明显增加对自然保护区不利影响的基本原则和兜底性要求。对不扩大用地规模、不新增不利影响的项目调整,只需要提交2号公告的审批变更材料即可,大幅压缩项目调整的办理周期,降低办理成本。

4.深化了生态保护补偿制度改革。《生态保护补偿条例》及国家发展改革委、财政部印发的《推进生态综合补偿实施方案》均对自然保护地生态补偿作出相关规定,但均侧重于财政转移支付对保护的奖励性补偿。目前,我省在探索生态保护补偿市场化及建设占用自然保护区生态保护补偿已有实践,张家界大鲵国家级自然保护区通过平等协商,与建设方签订生态保护补偿协议,将补偿资金用于大鲵种群保护、开展大鲵栖息地修复、提升保护管理能力等,为推动自然保护区高质量发展发挥了积极作用。支持自然保护区管理机构探索建立建设占用自然保护区生态保护补偿机制既是对大鲵既有经验的推广,也满足推动深化生态保护补偿制度改革、拓展市场化补偿路径的实际需要。