近日，湖南省林业局、湖南省自然资源厅、湖南省农业农村厅联合印发了《关于进一步做好集体林地承包经营管理的若干措施》（以下简称“《若干措施》”），自2025年1月10日起施行，有效期5年。现将有关内容解读如下：

一、背景依据

做好集体林地承包经营管理工作对明晰林地产权、促进林权流转、保护农民等林权权利人合法权益具有重要作用，既是落实《民法典》《农村土地承包法》《森林法》等有关法律的具体行动，也是深化集体林权制度改革的基本内容，还是进一步作答习近平总书记提出的“山要怎么分”的重要举措。2024年6月，中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅联合印发了《湖南省深化集体林权制度改革实施方案》（以下简称“《实施方案》”），对三权分置、林权登记、合同管理、收益权证制度和自留山改革等工作提出明确要求，为新时期做好集体林地承包经营管理工作指明了方向，提供了基本遵循。

为贯彻落实省委、省政府的工作部署，聚焦习近平总书记提出的“林改四问”加强政策供给，进一步细化集体林地承包经营管理的工作举措，破解基层反映的有关难点、堵点问题，湖南省林业局会同湖南省自然资源厅、湖南省农业农村厅制定出台了《若干措施》。《若干措施》作为“林改四问”的配套政策之一，重点回答“山要怎么分”的问题。

二、主要内容

《若干措施》坚持问题导向、目标导向，主要对《实施方案》粗线条的内容进一步细化，提出了6个方面的具体举措和工作要求。一是实施集体林地收益权证制度。为了发展适度规模经营和集体经济的需要，明确农村集体经济组织统一经营的林地原则上不再分山到户，按照“分股不分山、分利不分林”的方式将收益权量化到户、收益权证发放到户，并设置了收益权证式样，明确了制发单位。二是落实家庭承包林地“三权分置”改革。为了落实集体所有权、稳定承包权、放活经营权，进一步细化了所有权、承包权、经营权“三权”的各自权能和具体表现形式，更好维护农民集体、承包农户、林地经营权人等各方权益。三是探索自留山改革。明确由长沙市、常德市、邵阳市开展自留山所有权、使用权、经营权“三权分置”改革试点，并对试点任务、试点期限、试点要求作了部署。四是积极推进合同规范化管理。按照《农村土地承包法》等有关规定，强调县级林业主管部门、乡镇人民政府在农村林地承包经营及承包经营合同管理方面的职责职能，要求加强示范合同文本的推广使用以及合同的备案管理。五是规范高效做好林权类不动产登记工作。提出了破解林权地籍调查难度大、成本高等问题的方法路径，允许依法依规探索通过联户发证、确权到村组等方式明晰产权，高效推进林权类不动产登记工作。六是精准施策化解历史遗留问题。实质上就是开展历史遗留问题“回头看”，要求各地以行政村、村民小组等为基本单元，摸清家底，然后按照“先易后难、分步实施、分类施策、积极稳妥”的原则，由各地制定历史遗留问题处理五年行动方案并按年度推进实施。

三、创新举措

一是在全国率先就集体林地收益权证的制证、发证进行规范。《若干措施》明确了集体林地收益证的统一样式和印制标准，并明确收益权证由各县市区林业主管部门统一印制，农村集体经济组织进行填发，增强文件的指导性和可操作性。

二是依法妥善保护林地经营权人的合法财产权益。针对调研中发现的部分林地经营权人受生态保护等因素影响，租赁林地面临到期后林木不能采伐变现、权益难以保障的问题，《若干措施》积极回应基层诉求，提出了3种解决路径：第一，林地经营权人在同等条件下可以优先续租；第二，鼓励设置“过渡期”或林地受让方以公允价格受让林木所有权，第三，依法依规将林地优先调出公益林范围，林木采伐指标给予优先保障。

三是明确了合同备案管理的具体要求。农村林地承包合同、流转合同是明确承包双方、流转双方权利义务关系并具有法律效力的文书，依法加强合同备案管理对于保护广大农民等当事人的切身利益、依法调处合同纠纷、及时掌握林地经营动态等具有重要意义。《若干措施》明确承包合同要向乡镇人民政府和县级林业主管部门备案，流转合同要向发包方、乡镇人民政府和县级林业主管部门备案。县级林业主管部门要做好承包、流转合同的档案管理工作，并及时将合同信息录入全国林权综合监管系统。

四是提出了兼顾规模经营和降低发证成本的利民举措。考虑到林业适度规模经营发展需要和林地勘界复杂等实际情况，为了便于规模经营、降低林权权利人办证成本、提高办证效率，《若干措施》提出林权地籍调查中无法明确每户权属界线的，且农民对林地没有依赖或者依赖性不强的，在充分尊重农民意愿的前提下，允许依法依规探索通过联户发证、确权到村组等方式明晰产权；对集中连片流转林地涉及多位农户的，探索以整宗林地统一向经营主体颁发林地经营权证。