十八大以来，党中央、习近平主席对生态环境越来越重视，把“生态文明建设”纳入了五位一体总体发展布局，将生态文明提到了前所未有的高度，林业工作在面临巨大发展机遇的同时也面对巨大挑战。如何贯彻好党中央生态文明建设精神，将两山理论落实到工作中和行动上，切实守护好我们的森林资源是目前基层面临的首要问题。

一、衡东县执法工作现状

衡东县土地总面积288万亩，林地面积162万亩，占55.51%，森林覆盖率53.31%。目前全县有林业行政执法工作人员44名，其中森林公安21名，林业行政执法大队23名（含三个木材检查站），每年办理各类林业行政案件80余起。案件办理类型主要为擅自改变林地用途、滥伐林木、无证运输木材、收购无证材、擅自野外用火、非法狩猎等六种。2018年省局下达的自由裁量权基准规定有14大类113种案件，绝大多数种类从来没有办过。

二、执法工作面临的困境

（一）外部环境发生变化

1、新《中华人民共和国森林法》于2019年12月28日颁布，今年7月1日起实施。相比旧法，新法变化很大，与执法工作密切相关的有：取消了木材运输证，改变了采伐许可证的颁发权限，改变了对擅自改变林地用途，开垦、采石、采砂、采土毁坏林地，滥伐、盗伐和收购、加工、运输明知是盗伐、滥伐等非法来源的林木等违法行为的处罚。但是，《森林法实施条例》、《湖南省林业条例》还未做出相应的修改，省局虽然出台了新的《自由裁量权基准》，却还没有制定恢复植被和林业生产条件、补种树木的标准，给实际执法工作带来了诸多不便。

2、新冠疫情发生后，全国人大出台了《全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习，切实保障人民群众生命健康安全的决定》、湖南省公布了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的意见》并对《湖南省野生动植物资源保护条例》作出了重大修改，其中第二十五条规定：“县级以上人民政府林业行政主管部门以及其他有关部门，应当按照职责分工对野生动物的猎捕、繁育、出售、收购、利用、运输、寄递等活动进行监督检查，依法查处破坏野生动物资源违法行为。

对进入商品交易市场、网络交易平台的野生动物及其制品，由市场监督管理部门监督管理，林业行政主管部门给予协助；在商品交易市场、网络交易平台以外经营野生动物及其制品，由林业行政主管部门、市场监督管理部门或者其授权的单位监督管理。”

按照解读，林业部门的职责主要是查处野外猎捕和非法繁育、市场外的非法出售。但是实际操作中，具体工作范围无法和市监部门厘清。现在各部门都按照自己的理解开展工作，在工作中极易发生重叠和出现执法真空。

3、今年4月，生态环境部经国务院同意出台了《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020年版）》（以下简称《指导目录》）。国家林业局要求各省切实做好林草行政执法与生态环境保护综合行政执法衔接，并明确规定：林业和草原主管部门（含有关自然保护地管理机构，下同）纳入生态环境保护综合行政执法的事项为“对在自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的行政处罚”，具体包括：

（一）《自然保护区条例》第三十五条中对“开矿”的行政处罚；

（二）《陆生野生动物保护实施条例》第三十五条中对属于“开矿、修路、筑坝、建设”破坏野生动物主要生息繁衍场所的行政处罚；

（三）《风景名胜区条例》第四十条第一款第（一）项中对“开矿”、第（二）项、第（三）项的行政处罚；

（四）《风景名胜区条例》第四十一条的行政处罚；

（五）《风景名胜区条例》第四十六条中对属于“开矿、修路、筑坝、建设”的施工的行政处罚。

《在国家级自然保护区修筑设施审批管理暂行办法》第十四条、第十五条涉及的行政处罚，实施主体为生态环境部门。

但是，目前没有收到省局相关文件，对是否还要执行这几项行政处罚权，如何处置发生在自然保护地范围内的林地案件没有明确要求。

（二）林业系统内部执法体系发生变化

1、2017年，我县进行了机构改革，将原属于部门管理的七站八所的管理权限下放到了乡镇，其中包括了林业站。林业站原来承担的2个立方米房前屋后零星林木的采伐审批权、2个立方米的无证运输执法权、200平方米的破坏林地的处罚权完全放弃。管理体系完全改变，有些需要乡镇林业站承担的工作，原来可以直接安排，现在必须要通过乡镇人民政府。要组织林业站人员开会安排工作必须要县政府安排才可以召开。我局2015年将农村居民建房的审批权下放给了乡镇，但乡镇真正履职的很少。

2、2019年1月，中办国办《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》明确：整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。目前，我县各乡镇都成立了执法队，但因种种原因却一直没有开展工作，所有的林业案件，不管大小都要县局执法力量承担。

3、森林公安转隶。根据改革要求，森林公安必须转隶到地方公安局，林业部门执法权限遭遇很大的削弱。一是执法力量大量流失，原来我县森林公安承担了全县一多半的林业行政案件和全部的林业刑事案件。目前，尚未看到森林公安转隶后的职能职责文件，如果森林公安不再办理林业行政案件，那无形中将增加县林业行政执法大队的办案压力。其二，刑事立案的资格丧失，发生重大涉林案件后无法保障第一时间调查取证及控制嫌疑人，对涉林犯罪的威慑力不够。以后，很多案件，特别是森林防火案件将成为无头案，不了了之。

4、根据执法改革工作要求，一个部门有多个执法机构的要整合成一个执法机构。2012年，我县成立了林业行政执法大队，名义上是林业综合执法，但实际上仅将林木、林地和野生动物执法进行了整合。森林病虫害防治、种子等方面的执法还是由森防站和种苗站执行，森林防火案件一直是森林公安办理，没有真正实行综合执法。

（三）执法内容和执法方式发生变化

1、执法内容发生变化。局林业行政执法大队是从原林政股分离出来的，以前的执法内容仅限于擅自改变林地用途、毁林开垦、滥伐林木、无证运输和收购无证木材等有限的几种。推行综合执法后，特别是因最近两年的改革，使我们的执法范围发生了很大的变化，按2018年省厅公布的自由裁量权基准，有14大类共113种违法行为，最新公布的自由裁量权基准增加到140种。涉及到种苗、野生动物、森林病虫防治、植物检疫、森林防火、自然保护区、风景名胜区、草原等方方面面。没有丰富的专业知识和专业的法律素养，很难办好这些行政案件。

2、执法方式发生变化。一是法律文书发生变化。案卷制作比以前要求更严，法律文书比以前更多，办案程序要求更加严格，一环套一环，一点也不容弄错。二是办案方式发生变化。以前不管是问话笔录还是法律文书，都是手写，现在都要求用电脑在线办理，而且一旦上传成功就无法修改，在预防办案人员徇私舞弊的同时，也给办案人员带来了更高的要求。

3、执法力量严重不足。我县林业行政执法队共有编制31个，实有在岗人员23人，还包括三个检查站的工作人员，整体人员一是素质偏低，专业院校毕业生只有3人，能够熟练使用电脑的只有5人；二是年龄偏大， 23人中60后有5人，70后15人， 80后只有3人。在原来没有规范化要求的时候，还勉强能够应付，在现在高科技时代，推行网上办案的时候难以适应形势。

4、执法体制运行不畅。一是执法设施设备严重短缺。目前，我县林业行政执法队有三个中队，如果森林公安不再办理林业行政案件，那么还必须增设中队。但是，执法队连一台执法车辆都没有，下乡执法全靠租车和私车公用，不仅行政成本高昂，而且风险极大。其次，没有统一的工作制服，省厅2012年下发过一个统一工作服的文件，此后一直没有出台具体规定，基层各自为政，着装五花八门。二是机构编制不合理。《公务员法》第十六条规定：“国家实行公务员职位分类制度。 公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”行政执法类是公务员职位类别之一，行政执法类公务员都与其他职位公务员没多少两样。因此，按规定应该行政执法人员应当纳入行政编制管理，但我县林业行政执法大队是全额事业编制，连参公管理都没有批准，县领导也是以此为由不同意为执法队配备执法车辆。

三、如何破解这个困局

（一）积极向上级林业主管部门反馈情况，促成中央和省局重视这方面的工作，尽快修订完善相关法律法规。中央、省市都要成立专门执法机构，统管全系统的执法工作。从上到下，进一步明确林业部门的执法权限，解决人员编制和工作经费，改善工作环境和工作设备。

（二）加强与自然资源、生态环境保护、农业、市监等部门的沟通衔接，迅速厘清工作职责，明确工作权限。同时还要加强与公、检、法和纪检监察机关的协调沟通，取得他们的支持和认可，确保自己既要敢作为，也不乱作为。

（三）加强对林业行政执法人员的法律知识和执法办案能力培训，形成长效培训机制。加强对新《森林法》《野生动物保护法》《中华人民共和国行政处罚法》《行政诉讼法》《行政复议法》《植物检疫条例》和《林业行政处罚程序规定》等法律法规的学习，结合林业行政执法实际进行培训，规范执法行为，不断提高林业行政综合执法人员业务素质和执法能力，提升林业部门的整体形象。

（四）建立正向激励机制，实行能者进，庸者退。一是为执法机构量身打造区别于一般国家工作人员的政策。完善夜班补助、加班补助、下乡补贴等政策，提高一线执法人员的政治待遇和经济待遇。把执法机构打造从一个人人都想去的人才洼地。二是建立健全考核评价机制。对现有在职人员进行严格考核，从工作能力、工作纪律、工作作风、工作业绩等方面进行综合评价，将品行不端、能力不行、态度不好、业绩不高的调离执法队伍。对工作积极、能力全面、肯学肯干的不限年龄、不看学历，予以破格提拔使用。三是打破编制限制，通过公开招考，部门调动等方式将能做事、想做事的年轻人调入执法队伍。

总之，解决目前林业行政执法工作面临的困难是个系统工程，需要上下联动，多方发力。既要解决外部环境问题，也要解决自身素质问题；既要解决法律层面上的问题，也要解决一线工作人员的设施设备和工作环境问题；既要解决在职执法人员的能力、素质问题，也要解决他们的薪资待遇和执法机构人才断层，汲取新鲜血液问题。唯有如此，才能真正解决林业行政执法功能涣散、人才凋敝、效力低下等问题，将林业执法队伍打造成一支守护绿水青山的森林铁军。