“十三五”时期是生态文明建设的重要时期，随着林权制度改革的不断深入，山林权属纠纷日益凸显，影响着郴州作为生态屏障建设和可持续发展。为了全面掌握资兴林权纠纷的现状、成因和特点，妥善化解林权纠纷隐患，通过采取查阅相关资料、下乡调查等方式进行调研，现将有关情况报告如下。

　　一、山林权属纠纷的现状及调处情况

　　资兴市现有林业用地面积320万亩，占全市国土总面积的77.7%。资兴山林权属纠纷案件呈现此消彼长态势，自1981年山林定权发证以来，全市大小山林纠纷不断，特别是2009年全面推进集体林权制度改革以来，新老矛盾呈集中爆发趋势。近七年，全市共调处2323件、涉及面积10.98万亩。截止2016年底，全市有山林权属纠纷160起，面积5810亩；已调处112起，面积1759亩（其中市内争议104起，面积1734亩；跨市争议8起，面积25亩）。

　　二、山林权属纠纷的成因

　　（一）政策的调整引发纠纷。一是林权政策的调整。新中国成立以来，历经了5次林权政策大调整。土改时期，分山分林到户，县级政府发放林权证书，农民拥有了自己的土地和山林；农业合作化时期，农民个人所有的山林变成了个人和集体共同所有，林业有分散经营转向集中统一经营；人民公社时期，山林权属“三级所有，队为基础”，实行乡村林场统一经营，形成集体林业的主要经营形式；改革开放时期，开展了以稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作；2009年进行了以“明晰所有权，放活经营权、落实处置权，确保收益权”为内容的集体制度改革。每次政策变动，林权权属随之发生相应变化，造成林权不稳定。二是行政区划调整。在行政区划调整前，有些林地是集体共有的，集体被分割为不同的行政区域单位后，部分林地权属在当时并没有进行彻底分割，出现了一些“飞”地和插花林地；部分林地虽然进行了分割，当时四至界限不明显、因年代久远界线发生偏移，产生林权争议，长久以来发生林权纠纷。三是水库移民。上世纪70年代，因建设国家“六五”重点能源工程-东江水电站，资兴、汝城两县淹没了13个乡69个村，水库淹没森林面积6552.3h㎡，水库移民5.35万人，其淹没区绝大部分在资兴市境内。当时，迁入村林地划给移民村的林地有的只有口头协议，有的与接收单位划定的林地范围没有达成一致意见，引发争议。

　　（二）操作不当引发纠纷。一是林业三定时期权属不明。上世纪八十年代林业“三定”时，相当一部分农民在权属登记时“指手为界”或不到现场核实，导致山林界限不清，林权交错、重复登记，面积与“四至”界线不符等权属不明隐患。二是山林流转不规范。集体林权制度改革前，大部分集体经营的山林已发生流转，甚至多次流转；在流转过程中，部分出让方没有征得家庭成员及合伙人同意就对山林进行流转，部分受让方未与周边林地林木所有者对四至界限进行确认；集体经营的林地林木流转未经村民会议或村民代表大会三分之二以上成员同意，只是私自作价，未进行森林资源资产评估就流转出去，直接导致林权纠纷的产生。三是档案缺失。林业生产周期较长，加之村组自身条件有限，对林权档案资料不够重视，在村组换届时档案资料移交不全，导致林权档案在管理过程中容易发生遗失、损坏，纠纷发生后出现没有证据或证据不齐全的情况。

　　（三）利益调整变化引发纠纷。近年来，由于城镇开发、项目建设，政府征收大量的农民集体所有土地（包括林地），且征收面积较大。有些林地在征收前并未被开发，农民获得的经济利益小或不产生经济效益，没人经营管理，也不发生林地所有权纠纷；林地一旦被征收，林地价格和征地补偿比以前高出许多倍，受利益驱使，一些原本没有纠纷的林地，人为制造纠纷。

　　三、山林权属纠纷的特点

　　（一）从时间推移的进程上看，林权纠纷的发生由少到多。在“林业三定”之前，林木林地所有权使用权都实行绝对的公有制，山林权益与农民的自身利益关系不密切，那时很少发生林权纠纷。改革开放后，国家经济体制发生重大变化，“林业三定”使山权与林权可以分离，林地使用权及林木所有权可以私有（实际上绝大多数的林地使用权及林木所有权推行了私有化），森林资源成为不少林农不可缺的生产生活资料，山林权益与村民的利益关系日趋紧密。加上“林业三定”时工作粗糙，山林权证填证马虎，导致林权纠纷日益增加；同时，农村集体林权制改革时间紧、任务重，一些林权新证出现错误，引发新的林权纠纷。

　　（二）从纠纷发生的地域分布上看，将集体山场分配给村民作自留山的，林权纠纷发生多，而未将山林分配到户的，林权纠纷发生相对较少；集中大面积征地的地方，林权纠纷发生多，没有征地的地方林权纠纷发生相对较少。东江水库外迁移民与接收单位之间发生的林权纠纷较多，后靠移民之间发生的林权纠纷相对较少。

　　四、开展山林权属纠纷调处的进展情况

　　（一）强化组织保障。一是加强领导重视。根据“隐患早摸排、早处理、早排除”的原则，深入调查，严格落实责任。市政府和市林业局都明确了一名专职领导负责山林权属纠纷调处工作，对重大复杂的山林权属纠纷案，加强督促与部署，落实工作人员与专项作经费，确保山林权属纠纷调处工作能够顺利开展。二是加强各级山林权属纠纷队伍建设。市山林权属纠纷调处办公室具体受理并承办山林权属纠纷案件，及当事人提起复议或诉讼时的行政应诉工作；主要受理重大复杂的个人之间、个人与单位之间的山林权属纠纷案。各乡镇的山林权属纠纷调处工作，由政法书记或分管林业的领导主管，司法所或综治办具体承办。各单位之间的山林权属纠纷由乡镇一级先行调解，调解不成，再由市政府处理。目前，全市山林权属纠纷调处的工作人员有91人，其中市级11人，乡镇80人。

　　（二）强化机制保障。一是转变调处机制。出台了《关于加强山林权属纠纷调处工作的意见》（资政发[2015]3号），根据“分级负责，属地管理”原则，明确了市乡两级工作职责，规范了工作流程，避免了林农林权争议调处被“踢皮球”，实现了山林纠纷“四不出”目标。二是联合行动，加快山林纠纷积案调处进度。在全市范围内开展了化解山林纠纷攻坚专项活动，着力解决一批“社会关注、群众关心、历史欠账”的山林矛盾纠纷积案。市调纠办、市“三调联动”办和各乡镇（街道）共同对乡、村、组逐个进行摸底排查，将排查出多年未结案的88起山林纠纷，按纠纷的性质，工作难度分类指导，其中将个人与个人，个人与集体的山林纠纷交办到乡镇，以乡镇“三调联动”方式化解矛盾纠纷；集体与集体之间重大而复杂，难度比较大的案件，由市“三调联动”办公室进行统一调度，市山林纠纷办密切配合，整合资源进行化解。并将专项活动开展情况纳入市委市政府对各乡镇（街道）和相关单位的全年综治考核内容，对调解人员实行“以奖代补”、“以案定补”的激励措施。三是坚持“民间协商、行政调解”为主的原则，耐心细致地做好群众的思想工作，力求协商解决。对需作出处理意见的山林纠纷案件，做到程序合法、事实清楚，证据充分，适用法律法规准确，公平公正裁决。对不具备条件，一时难于调处解决的纠纷案件，做好稳控工作，防止群体事件发生。以调解为主，裁决为辅，调裁结合。近几年的山林纠纷大多是通过调解结案。

　　（三）强化履职保障。一是履职尽责。自启动林改工作以来，山林权属纠纷和信访案件急剧增多。为确保林改工作顺利推进，维护广大林农的合法权益，我们本着“尊重历史、兼顾现实”的原则，把林权纠纷调处工作作为林改工作的一项重点和关键环节来抓，切实加大工作力度。二是精心组织解决信访事项。集体林权制度改革是关系林农切身利益的实事，也是当前林区群众最为关心的大事。随着林改工作的深入推进，因过去历史遗留问题等因素造成的各类山林权属纠纷不断涌现，市调纠办成为了当前山林信访及纠纷调处交办落实的重要单位。我们精心组织，切实加以协调，力争把问题解决在基层、化解在萌芽状态。

　　（四）强化业务保障。为全面搞好山林纠纷调处工作，积极稳妥推进林改进程，市调纠办针对业务特性。一是加大培训力度。2009年以来，分期分批对乡镇的政法书记、分管林业领导、司法所所长和林管站站长举办培训班，共有200余人次参加培训，有效提高了乡（镇）、站、所调纠人员的政策水平和业务技能。市政府组织市法律讲师团，对全市15个乡镇讲授山林权属纠纷调处知识，参训人员达2200余人次；市调纠办还建立了山林权属纠纷调处QQ群，以便群众咨询。二是强化指导力度。市调纠办积极主动的加强与各乡镇的联系和沟通，对乡镇调处山林纠纷中遇到的疑难问题及时进行指导，做好传帮带工作。三是创新庭审方式。市调纠办组织现场勘查后，将争议双方当事人及相关人员召集到所在乡镇或村进行庭审，深受各乡镇领导和群众的好评。这种让群众直接参与办案的基层庭审方式既扩大了调纠法律法规的宣传面，又减轻了群众的诉讼费用，起到了很好的效果。

　　五、存在的问题

　　（一）查证难度大。目前，市内林权纠纷调处主要以林业“三定”时发放的林权证作为主要的原始依据。在长期的生产经营活动中，界标自然毁坏，山界一时难以界定，易因过失越界经营而产生争执。有些在山权和林权不一致情况下，林权所有者对树木长期不施行经营管理，引起山权所有者与林权所有者矛盾。

　　（二）调处难度大。山林权属纠纷属双方当事人财产利益纷争，是民事财产纠纷范畴。但依据相关法律规定，必须依权限先行由各级人民政府进行处理，对行政裁决和行政复议决定不服的，当事人才可以向法院提起行政诉讼。由行政裁决到行政复议，最后进入行政诉讼（一审、二审）的处理程序，时间长且复杂，当人民政府裁决的案件被复议机关或人民法院撤销后，原来处理山林权属纠纷的人民政府必须对此案重新处理，导致案件处理的循环。

　　（三）法律规定存在矛盾。林权纠纷调处的法律规定不明确、相互之间存在矛盾。例如林业部《林木林地权属争议处理办法》（林业部令第10号）第22条规定，当事人对人民政府作出的林权争议处理决定不服的，可以依法提出申诉或者向人民法院提起诉讼。湖南省《林木林地权属争议处理办法》（省政府令第33号发布，第114号令修改）第19条规定，当事人对人民政府的处理决定不服的，可以依法申请复议或者提起诉讼。可见，两个《林木林地权属争议处理办法》与《森林法》之间存在矛盾，两个《林木林地权属争议处理办法》之间亦存在矛盾。

　　六、对策及建议

　　（一）把握调处原则。在山林权属纠纷调处时，要坚持依法依规调处原则；坚持重证据原则，以事实为依据，科学采纳调处证据；坚持以民为本原则，尊重历史、尊重事实、注重现状，采取积极疏导的方式，尽量协商解决。

　　（二）加强部门联动。调处重大疑难林权纠纷案件，需由政府牵头，林业、司法、信访、国土、森林公安等多部门组成联合行动小组，深入村组、林农家中及实地进行调查取证。根据案件的实际情况，实行“一案一策”，各部门密切配合，把矛盾纠纷化解在基层。

　　（三）改进司法救济途径。山林权属纠纷追根究底是当事人之间的财产争议，且山林权属纠纷案件的处理程序多而且复杂，极易导致循环处理。而案件的循环处理，对及时维护当事人的合法权益、保护农村稳定、提高行政效率都极为不利，而行政附带民事诉讼为解决山林权属纠纷循环处理提供了一条切实可行的道路。建议修改《行政诉讼法》，在《行政诉讼法》中增加行政附带民事诉讼的规定，杜绝“案结事不了”现象。

　　（四）规范机构的级别和性质。现有地方各级人民政府山林权属纠纷调处机构的性质、级别不一。为便于工作，提高效率，建议规范统一各级地方人民政府山林权属纠纷调处机构的级别、性质。