曹日红：芷江侗族自治县生态公益林建设问题初探
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时间：2012-09-24 17:43
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生态公益林建设，既是林业分类经营的重要内容，又是林业建设的重要组成部分，更是贯彻落实科学发展观，实现人与自然和谐相处的根本途径，对林业及社会经济发展影响甚大。本文拟在分析我县生态公益林建设状况和存在问题的基础上，探讨提出生态公益林建设的对策措施，旨在进一步提高生态公益林建设效果，充分发挥生态公益林的功能作用，为实现县委“打造和平名城，构建和谐芷江”的战略目标夯实基础。
一、芷江侗族自治县生态公益林建设状况
芷江侗族自治县位于湖南省西部，怀化市中部偏西，处于沅江上游。东邻鹤城区、中方县，南接洪江市、会同县和贵州省，西与新晃县、贵州省接壤，北抵麻阳县。地理坐标为东经107°17′31″—109°54′49″，北纬27°04′12″—27°38′24″。全境东西宽61.5公里，南北长63公里，总面积2098.89平方公里。境内森林资源丰富，拥有活立木总蓄积量500.18万立方米，全县森林覆盖率达62.29%，林业用地面积141852.5公顷，其中有林地面积为122917.5公顷，疏林地面积2450.4公顷，灌木林地面积7244.8公顷，未成林面积4410.3公顷。
芷江侗族自治县属省重点林区县之一，林业建设直接关系到全县的生态环境。近年来，我县对生态环境建设十分重视，在资金严重不足的情况下，先后开展了一系列综合治理活动，取得了显著成效。据怀化市森林资源监测中心监测数据显示，我县林地面积、森林蓄积量和森林覆盖率分别比“十五”清查增加10万亩、48万立方米和1.95个百分点。全县的生态环境建设得到明显改善和加强。但是，由于计划经济时代国家建设的需要，加上对森林认识不足及政策调整等多方面因素的综合影响，造成了对天然林的过量采伐，而随后营造的又大多是针叶纯林，使得林地质量下降，森林涵养水源、保持水土等生态功能降低，森林的生态和社会综合效益减弱，水土流失严重，自然灾害频繁发生。
2001年以来，我县开始实施林业分类经营，把森林区划为生态公益林、商品林两大类型，研究探索两类林的建设管理问题。2002年，又开展了生态公益林区划界定工作，根据事权等级，按照国家级生态公益林认定办法和省级生态公益林界定标准，按照“生态优先、确保重点、因地制宜、因害设防、集中连片、合理布局”的原则，全县共区划界定生态公益林面积4.602万公顷，占林业用地面积的32.7%。其中国家级生态公益林36447公顷，占79.2%；省级生态公益林9466公顷，占20.6%，县级生态公益林107公顷，占0.2%。
（一）国家级生态公益林。我县国家级生态公益林按生态区位划分为江河两岸、荒漠化和水土流失严重的地区。一是江河两岸（清江河和舞水河）共区划面积26254公顷；二是荒漠化和水土流失严重的地区，共区划面积10193公顷。
（二）省级生态公益林。省级生态公益林，是与国家级生态公益林总体布局相贴近、相衔接的。我县共区划界定省级生态公益林面积9466.7公顷，具体分布在：清江河两岸区划53.3公顷；三道坑省级自然保护区区划7986.7公顷；上瑞高速公路芷江段第一层可视范围内区划573.3公顷；县城周边区划853.3公顷。
（三）县级生态公益林。根据我县上坪乡白岩山水库周围岩石裸露、水土流失情况严重的实际，在库区周边区划面积106.7公顷，作为县级生态公益林区加以保护。
二、生态公益林建设存在的问题
（一）社会重视不够，管理不到位。生态公益林建设是以发挥生态效益、社会效益为主要目的，以公共财政投入为主，由各级政府及相关职能部门、林权单位负责管理。过来，由于认识不足，权责不清，地方政府及有关部门对生态公益林建设重视不够，林权单位认为管好管坏与已关系不大，社会群众更是漠不关心。一些乡、村出现经营管护主体缺位，工作落实难度大，管理不到位，影响了生态公益林的保护和建设。一些地方受区位的限制，村集体生态公益林过于集中，有的占村林业用地面积的50%以上，不能采伐利用，影响了村民的正常生产生活。在区划界定中，有的农户自留山被划入生态公益林，业主要求调整；有的企业、大户流转、营造的林子被划为生态公益林，由于采伐受限制，投资无法收回，意见很大。目前，还没有一套科学的管理办法，来规范生态公益林的营造、抚育、更新采伐、林地征占用及监测等活动，致使经营管理活动较为盲目、粗放，技术不规范，措施不到位。
（二）补偿机制不完善，补偿标准过低，林农经营积极性不高。区划界定为生态公益林后，森林的采伐利用受到限制，相当一部分森林被禁止采伐利用，影响了林权单位和个人的经营效益和收入。虽然中央财政和省级政府每年投入大量资金，用于生态公益林补偿，每亩现已达5元，但与森林经营的投入和发挥的效益相比，标准仍然偏低，远远达不到应有的补偿标准。林农经营一亩森林，按20年主伐计算，每亩可实现收入1200元左右；而作为生态公益林20年后得到的补偿只有100元，两者之间差距巨大。受益单位也没有出资合理承担补偿，森林生态效益补偿机制尚未完善建立起来。在补偿资金的使用管理上，由于主体缺乏，标准不高，扣除管护工资和其他费用，林权单位和个人得到的补偿资金有限，极大地影响了其经营积极性。同时，由于缺乏资金，造成生态公益林的更新抚育、资源监测、护林防火、病虫害防治、宣传等生产、保护工作得不到应有保证，直接影响生态公益林的建设。因此，建立完善的生态公益林补偿机制，保证生态公益林建设资金，是保证和建设生态公益林亟需解决的问题。
（三）管护责任落实难，资源保护不力。实行林业分类经营后，对功能、性质、作用各一的生态公益林和商品林的管理，应采取不同的管理体制。传统的管理体制已经不适应实际工作需要，特别是集体林权制度改革后，生态公益林的保护管理面临许多新情况、新问题，需要创新机制，采取相应对策。生态公益林区划界定后，几年来，各乡镇虽然做了很多工作，但管护责任还未真正落实到位，还没有具体的、完善的、成熟的管护措施，真正能把森林资源管住、管好。有的地方工作还停留在界定上，仅选派几名管护者和护林员，名义上进行管护，但实际的管护费却被有实权的不管护的村干部拿走，无法把管护责任落实到位，致使部分生态公益林处于“失管”状态。有些地方虽然进行不断探索，积累了一些管理办法，总的来说，还没有建立和实行适应生态公益林管理需要的管理模式，使森林资源得到有效的保护和管理。
三、加强生态公益林建设的对策建议
（一）建立生态公益林建设的政策保障体系。生态公益林建设政策保障体系主要包括经济政策、科技政策和管理政策，以及如何提高公众素质、加大宣传力度等配套措施。经济政策是生态公益林建设的基础，缺乏经济支持，就无法抓好生态公益林建设。科技政策为生态公益林建设提供必要的技术支撑，以保证生态公益林建设的质量和效果。完善的管理政策将更有效地促进生态公益林建设，是政策保障体系中不可缺少的部分。因此，为了全面提高生态公益林质量，充分发挥其生态功能，加快推进林业分类经营，真正实现管严管住公益林、放宽放活商品林的目标，要积极开展创新生态公益林管护机制改革，研究建立生态公益林建设的政策保障体系，解决生态公益林建设中存在的突出问题，不断规范和加强生态公益林建设。
（二）探索建立生态公益林的经营管护模式。生态公益林涵盖面广，有防护林和特用林，包括自然保护区林、风景林、纪念林、水源涵养林、水土保持林等类型。不同生态区位的生态公益林应建立相适应的经营管护模式，做到因地制宜，分区施策，科学选择适合本地特点及群众乐于接受的各类管护机制加以保护利用。根据生态区位和发挥功能的不同，建议将生态公益林划分为三个经营管护等级及模式。一是特殊保护也称一级保护，主要为自然保护区的核心区、自然保护小区、保护点、名胜古迹、革命纪念地以及生态区位极端重要和生态环境极端脆弱地区的森林。采取封禁管护，严禁一切形式的采伐。二是重点保护也称二级保护，主要为重点区位中的特用林、防护林中的天然林。经营措施以封育、改造为主，禁止商业性质采伐，允许抚育和更新性质采伐。三是一般保护也称三级保护，主要为防护林中的人工林、竹林以及重点区位的商品林。在不影响生态功能的前提下，合理采伐利用，允许渐伐或择伐，套种阔叶树，采取人工促进天然更新的方法，使其逐步改造成复层林和混交林，提高生态公益林生态功能和景观效益。对这些生态区位的人工林，实行限额采伐和限制性采伐利用。
（三）研究采取相适应的生态公益林经营措施。在扩大森林资源总量的基础上，通过造、封、抚、引等措施，加大科技研究力度，培育复层异龄混交林，提高林地生产力和林分质量，是增强生态公益林生态防护效益的重要途径。根据生态公益林不同特点，建议划为七种经营措施类型：①封禁保护型。对一级保护区的生态公益林实行全面封禁管护，在封禁区的周边显眼处，如主要交通路口、山口等处设立永久性碑牌，进行告知警示。②封育补植型。对二、三级保护的生态林中的疏林地、灌木林地等，补植生态功能较强的阔叶树种，而后封山育林，加大管护力度，逐步提高林分质量。③抚育间伐型。对二、三级保护的生态林，林分郁闭度在0.8以上，林木分化明显的林分，进行抚育间伐，伐后林分郁闭度在0.6以上。人工林近熟林间伐后要套种阔叶树。④人工林渐伐套种型。对三级保护的人工商品林，采取渐伐或强度择伐（50%—70%）的形式，伐后套种阔叶树、绿化苗木等，促其形成复层林。⑤更新择伐型。对于二级保护的生态林，且林木老化、生态功能衰退的林分，实施更新采伐。采用择伐或小面积皆伐，伐后在林下套种阔叶树、药用植物或绿化苗木。伐后林分郁闭度保留在0.5以上，择伐强度不超过40%。因老化、病虫害等原因确需皆伐的，面积应控制在45亩以下。⑥更新改造型。对立地条件较好的残次低效林分进行择伐或带状皆伐，伐后进行抚育，促进天然更新。通过补植、套种、分育，形成多树种、多层次、多龄级的林分结构。⑦采脂利用型。在不影响林分生长和生态环境的前提下，经林业主管部门批准同意，对成过熟的天然马尾松林进行适度采脂利用。
（四）建立完善的森林生态效能补偿机制，逐步提高生态补偿标准 。生态公益林建设是以满足国土安全和改善生态环境的公益事业需要为目的，是一项服务于社会、受益于民的公益事业。其本身基本上不产生直接经济效益。建立森林生态效益补偿机制，不仅为森林资源管护提供稳定的资金来源，更重要的是对森林生态效益价值的承认，从根本上解决生态公益林建设的动力和机制问题，改变森林生态效益长期无偿享有，森林经营者只有投入而无回报的不合理状况。从生态建设的长远目标看，在现有森林生态效益补助资金试点工作的基础上，应尽快将现行的财政补助政策转变为财政补偿政策。一方面，将补偿分为政策性补偿和劳务性补偿两部分，政策性补偿主要用于对村集体及农民损失部分的补偿，劳务性补偿主要用于对农民保护和建设生态公益林投入的补偿。另一方面，对生态补偿采取分年制定补助标准的办法，按照财政支付能力的增长水平，逐步提高生态补偿标准。同时，还应采取多形式、多渠道、多层次的方式筹集建设资金，拓宽生态公益林建设资金的筹集渠道。
（五）提高全民生态公益林建设的保护意识。生态公益林建设是一项复杂的系统工程，是一项长期的任务。抓好生态公益林建设，首要的是使社会各界和广大林农从传统的、注重从森林获取木材等林产品的单一片面认识，转变到重视发挥森林生态效益、社会效益和经济效益，且生态效益优先的认识上来，坚持林业可持续发展理念。为此，要采取多种形式，广泛宣传生态公益林建设的重要意义和作用，做到家喻户晓，人人皆知，增强全民生态环境保护意识，增强生态公益林建设的使命感和责任感。同时，要宣传好的典型，推广好的经验，让广大林农和林业建设者认识到生态公益林建设的重要性、长期性、艰巨性，增强建好生态公益林的信心，自觉支持和参与生态公益林建设工作。
