杨才民：新晃“三林”现状及发展对策
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时间：2012-10-12 17:41
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新晃是一个山区县，林地面积占国土总面积的59.3%，人均林地面积6.08亩，林业成为农村经济的主要命脉，如何突破制约林业发展瓶颈，解决林区经济发展难题，促进林农增收，本文结合实际，进行了深入思考。
一、 基本情况
新晃县为湖南省重点林区县，全县国土总面积 1508平方公里，辖23个乡镇及国有林场，297个行政村，14个居委会，总人口27.0584万人，农业人口23.3374万，林农11.49万人。全县目前林业用地面积为158.1万亩，其中有林地152.3万亩，无林地3.33万亩，疏林地0.0042万亩，灌木林地0.13万亩，未成林造林地2.34万亩。林农人均林地面积13.26亩，生态公益40万亩，其中国家级32.69万亩，省级7.31万亩；全县集体林地面积155.8万亩，其中分山到户148.3万亩，集体统一经营7.5万亩；县天雷山国有林场始建于1958年，隶属新晃县林业局二级机构，现有经营面积1459.7公顷，其中林地1371.6公顷，森林总蓄积量5.1万立方米，森林覆盖率为92.1%，生态公益林面积1100公顷，占总面积的75%，属省级贫困林场。林场现有总人口183人，共78户。其中在职职工49人、退休职工46人。近年来，在“建设生态宜居城市”发展战略的深入实施下，我县大力推进工业原料林、退耕还林、生态公益林等工程建设，全县森林资源持续、稳定增长，目前全县森林覆盖率68.7%，活立木总蓄积量368万立方米，林木绿化率69.09%；林业产业快速发展，全县林业总产值7.58亿元，其中第一产业产值3.3亿元，第二产业产值0.58亿元，第三产业产值3.7亿元。
二、存在问题及原因
近年来，党和国家以及各级党委、政府都高度重视和关注林业发展，相继出台了系列加快林业发展的政策，不断加大对林业的投入，极大地增强了林业发展的活力，广大林农也从中直接得到实惠。特别是从2002年开始实施的退耕还林工程建设，国家投入资金9000多万元；从2001年开始实施的生态公益林建设，国家年投入资金200多万元，但是,总体来看，林业、林区、林农问题没有发生根本的改变。主要表现在以下方面：
（一）林业经济效益低。林种结构单一，主要以松杉木为主。林木经营周期长、见效慢、风险大，林木采伐收入相对有限。据2011年统计公报数据，全年农林牧渔业总产值76251.1万元，林业总产值仅占11.3%。经营管理粗放单一。中幼林抚育、低产低效林改造、未成林抚育管理等森林经营工作还未普遍开展，林分不高。重造轻管或只造不管任其自然生长，导致林木生长率低，见效慢，林下经济开发还未起步，林地产出不高。林产品加工业难成规模。全县现有木材经营户38户，木材加工企业31家,农具加工1户，竹器加工1户，来料加工2户，家具加工9户。这些企业普遍进行简单地削片加工，生产不上规模，产品不上档次，资源浪费大，附加值低，生产能力不足，无法形成规模效应，缺乏带动力大、规模效应强的龙头企业。生态旅游未成气候。作为“朝阳产业”、“无烟工业”的生态旅游正日益受到都市人群的青睐。虽然我县森林资源丰富，但生态旅游还未起步，黄家垄省级森林公园基本被闲置。
（二）林区基础设施落后。林区大都地处偏远，山高路陡，交通不便，居住分散。水、电、路、讯等基础设施建设投入大，虽然国家不断加大农村基础设施投入，努力改善农村生活条件，但林区因地理位置因素受益相对较小。林区相对平原地区农村基础设施建设严重滞后。林区群众行路难、吃水难、就医难、上学难的状况一直没有得到改观。虽然家家户户都通了电，但大部分没有纳入电网改造，线路老化，存在严重地火灾隐患，虽然家家户户用上了自来水，但都是没有经过加工处理的“自然水”，遇上干旱，基本上要到几十里外去手提背挑,极大地影响了林农的生活生产，林农因病致贫、因意外返贫现象较为突出，严重制约了林区经济长远发展。
（三）国有林场发展艰难。国有林场是林业事业的重要组成部分，是生态建设的中坚力量，在现代林业发展中地位举足轻重。新晃县天雷山国有林场位于新晃东部边缘，与芷江县梨溪口乡交界，最高海拔1136.3米，居全县最高峰，属省级贫困林场。一是基础设施落后，制约林场发展。2010年7月份，县天雷山国有林场启动危旧房改造项目，2011年全面完成了78户危旧房改造任务，一定程度上改善了林场职工居住生活条件，但林区基础设施还是相当落后，因林区道路、电力、通讯设施没有纳入财政预算，缺乏建设养护资金，道路年久失修，电网线路老化，严重影响了林场职工正常的生产生活。二是管理体制不顺，林场权益受损。国有林场实行自收自支“事业单位企业化管理”的体制，既未享受到全额财政支持，又无企业应有的经营自主权。国有林场的这种体制，与其当前应有的公益性事业单位的性质和任务相去甚远，带来公共森林资源在法律规定上的产权明晰与实际使用中的产权模糊的不对称性，使得国有林场发展处于尴尬境地。三是林场职工生活没有保障，思想负担重。因职工工资福利没有纳入财政预算，而林场收入来源单一有限，没有政策支持，保障职工的生活都成困难，更难以谈发展。
（四）林农生活困难。一是收入渠道和总量少，收入普遍偏低。林农的主要收入来源主要依靠外出务工。外出务工的人员主要从事劳动力密集型行业，劳动报酬低，工作量大，务工净收入较少。二是林木经营收入减少。受采伐限额政策影响，我县采伐指标逐年减少，尤其是商品材指标严格限制，林农从森林经营中所得收入也逐年减少。三是政策补贴较低。一方面生态公益林补偿标准过低。2009年以前，生态公益林补偿3.5元/亩，2010年补偿标准提高到8.5元/亩。但仍然偏低，远远低于林农的实际投入，与经营商品林相比经济效益有很大的差距，严重地挫伤了林农的参与生态建设的积极性，导致林农不愿意将山林纳入生态公益林管理，给重点公益林管护带来一定的难度。
致使全县林业薄弱、林区落后、林农不富的主要原因有以下几个方面：
一是对林业的重视不够。近年来，中央相继出台了一系列加快林业发展的政策和文件，赋予了林业在贯彻可持续发展战略中的重要地位，在生态建设中的首要地位，但在具体贯彻落实过程中，生态优先的原则没有真正树立起来。一是对中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》的宣传不到位，宣传乏力。普通群众认为，搞生态建设是公益事业，花钱多，周期长，短期内无法见效，现在重要的是把经济建设搞上去，人民得到实实在在的收入，搞生态建设短期内没有政绩，收入实惠不明显；二是在工程占用林地和生态保护的关系上，更多地是以项目为中心，生态保护服务于项目建设，森林被砍伐，植被遭到破坏,生物多样性减少，生态环境和人居环境得不到改善，生态保护和经济发展的矛盾突出。
二是对林业的投入不足。一方面林业生产投入不足，虽然国家每年有生态公益林、退耕还林等项目资金下拨，但因县级财政困难，无法给予资金配套，造林资金不足、生态公益林补偿标准过低等问题致使林农森林资源经营积极性不高。另一方面林区基础设施建设投入不足，严重制约了林区经济的发展。
三是现行政策制约发展。我县是重点林区县，担负着重要的生态功能，全县区划生态公益林40万亩，占全县林地26.3%，虽然给予林农生态公益林补偿，但使林农完全失去了对森林资源的处置权和收益权，且补偿标准与市场木价格存在巨大差距，使林农收入呈绝对下降趋势，林农投资兴林的积极性受到一定程度的损害。林农无木可伐，田地微薄，养家糊口很成困难。同时商品材限额采伐制度，也一定程度限制和损害了林农的权益，影响了林农从事林业生产和经营利用的积极性，林农有时需要采伐却申请不到计划，资源无法变现，无法真正实现自主经营，再加上采伐成本等因素，林农收益不大。
四是经营管理落后。长期以来森林资源管理一直是重采育，轻加工和综合利用，在森林资源培育方面，也是重造轻管，管理粗放单一，林木生长率低，生长缓慢。在林产品加工方面，没有龙头企业带动，产品不上档次，产品附加值不高，不能形成规模效益，缺乏竞争优势，年加工能力非常有限，经济效益大打折扣。
三、建议及对策
解决“三林”问题，事关国土生态安全，事关经济社会的可持续发展，需要全社会的广泛支持和共同参与。
一是加大林业投入。资金投入是林业发展的保障。要切实加大对林业生产的扶持力度，尤其是造林补贴要加大比重。要建立林业建设公共财政支持体系和金融信贷支持体系，各级财政要将林业基础设施建设、森林防火、森林病虫害防治、自然保护区建设、野生动植物保护、林业科技推广等建设资金列入预算，要妥善解决林业重点项目规定的配套资金；同时要加大对林区基础建设的投入，要将林区公路纳入通乡公路建设总体规划，积极进行林区电网改造和改善林农生产生活用水条件；要广辟投资渠道，优化经济发展环境，广泛吸纳社会资本投资林业建设，大力发展非公有制林业。林业主管部门要积极争取林业建设项目，通过项目建设促进林业发展,目前重点是抓住武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划契机，做好项目对接工作。
二是深入推进集体林权制度改革。 集体林权制度改革是农村生产关系的重大变革，事关林农切身利益。一方面全面完成发证任务，妥善解决发证遗留问题，认真开展发证整改纠错工作，积极协调解决林业纠纷，切实维护林农利益。只有解决了林权问题，才能从根本上解放了林区的生产力，林农的积极性才会充分的调动起来，从而促进经济快速发展。另一方面积极推进集体林权制度配套改革。推进林地林木流转，开展森林资源评估、贷款，盘活资源，实现森林资源变现，使林农真正从森林经营中获利。加快森林资源流转立法。虽然2007年湖南省政府出台了《湖南省流转管理办法》，但根据《行政许可法》规定，《办法》只能设立临时性行政许可，现已超过时效，不能作为森林资源流转许可审批依据，必须出台相关的法律法规进一步规范森林资源资产流转行为。
三是强化资源管理。狠抓林业政策法律法规宣传，增强群众爱林护林意识。全面推进护林队伍建设。以生态公益林护林网络建设和村级林业理事会为平台，着力构建乡、村、组三级护林网络，与村组签定护林合同，逐步建立群众自主管理、自我约束、相互监督的木材流通管理新机制。同时，进一步加大护林信息网络建设，增加举报网点，增设举报电话，全面掌握林区木材流通动态。在重点路段设置哨卡对违法运输木材车辆实行重点监控、重点打击，切实做好全县森林资源的管护。全力做好森林防火工作，加强森林防火宣传，落实防护责任，在森林防期严防死守，坚决杜绝森林火灾的发生。
四是切实开展森林资源科学经营。转变经营管理观念，以分类经营和多样经营结合，构筑可持续的林业发展新秩序。在科学编制林地保护利用规划编制的基础上进行科学分类，并开展经营，根据“宜伐则伐，宜封则封”原则，对森林进行科学地保护利用，提高森林资源的数量和质量，充分合理配置资源，有效提高林地利用综合效益，大力发展林下经济，引导林农开展林下养殖、林下种植。同时要积极推进科技兴林，努力提高林业科技成果的转化率和贡献率，积极开展林业科技下乡活动，从根本上促进林农由体能型向技能型转变，培育新型林农。
五是推进国有林场改革。按照国家、省市的部署，积极开展国有林场改革工作，深化体制改革，抓好分类经营管理改革，理顺管理体制，准确定位国有林场性质。创新林场经营机制，盘活林场资源，解决好职工养老、医疗、就业和可持续经营等问题。同时各级政府应将国有林场基础设施等建设投入，纳入省和地方的固定资产投资计划和社会主义新农村建设规划中，重点解决道路、水电、通讯“三不通”及职工危房改造等问题，为国有林场发展创造必要条件和良好环境。
