韩小玲：鹤城区生态公益林建设现状、问题及对策
http://lyj.hunan.gov.cn/
时间：2012-11-20 17:41
信息来源：
生态公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，为维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类的生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地。包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林和护岸林、自然保护区的森林和国防林等。生态公益林建设是实现经济社会可持续发展和构建社会主义和谐社会的客观要求。作为中西部接合部的怀化市主城区——鹤城区，实施生态公益林建设既符合区情和林情，也是林业经营思想和发展战略的重大措施之一。近年来，生态公益林建设已成为怀化市“生态立市”的重要内容，并成为鹤城区林业生态建设的主体。
一、鹤城区生态公益林建设的初步探索
根据国家林业局、财政部《关于印发重点公益林区划界定办法的通知》（林策发［2004］94号）、湖南省林业厅《关于开展省级公益林区划界定工作的通知》（湘林资〔2007〕48号）等有关政策的部署和安排，按照生态优先，确保重点、因地制宜，因害设防、集中连片，合理布局、尊重自愿，维护稳定的原则，鹤城区于2004年和2007年分别启动国家级和省级森林生态公益林项目。现有生态公益林19.18万亩，其中国家级9.38万亩，省级公益林9.8万亩（含国防林0.25万亩）。涉及到10个乡镇，43个村。占全区林业用地面积的25.6%。主要分布于我区舞水河两岸，岩溶地区（基石裸露率在35-70%，且集中连片30公顷以上的灌木林地，疏林地），枝柳、渝怀铁路、怀吉、邵怀两条高速公路、223省道、312省道、209国道两旁。
2008年以来，鹤城区按照“政府领导、部门协作、事权明晰、责任清晰、分级管理”的工作要求，大力推进生态公益林项目实施，取得了初步成效。一是通过广泛宣传，统一了认识。利用广播、电视等新闻媒体及印发公益林保护宣传册等，加大宣传力度，做好了对生态公益林保护工作的宣传。在重点公益林区黄岩管理处和凉亭坳等乡的重要路口先后制作了临时性和永久性、公益林示意碑12块，标明有生态公益林分布图、护林公约、监管责任人等内容，起到较好的宣传效果，得到省、市领导高度评价。二是建立健全了生态公益林管护责任制。制定了《鹤城区生态公益林管理办法》、《公益林护林员管理办法》、《公益林护林员规章制度》。与有生态公益林管护任务的村集体和个人签订了《公益林管护合同》，划定管护责任区，配备监管员和护林员，目前我区共聘请有65名专职护林人员，并与其签订了《护林员聘用合同》。与每户林农签定了《禁伐（限伐）协议书》，通过制订公益林相关的规章制度，进一步规范了补偿范围内的公益林一律不得进行商业采伐，严禁皆伐。明确了各级林业主管部门、各类森林经营单位和森林管护人员的责任、权利和利益。建立了相应的工作考核、奖惩制度，确保森林生态效益补偿基金面积任务、管护人员责任真正落到实处。健全了严格的责任追究制度，对在公益林保护管理中玩忽职守、失职渎职的工作人员，依法严肃处理，决不姑息迁就。三是设置了补偿资金项目专帐，确保补偿基金及时足额拨付，专款专用。鹤城区目前公益林纳入补偿范围有18.18万亩，通过乡镇财政“一卡通”存折将应补偿资金直接发放给公益林所有者、经营者和专职管护人员，对资源监测等其它支出实行区级财政报帐制。严禁以任何借口挤占、挪用、截留森林生态效益补偿基金。2004至2011年共兑现补偿资金488万元，其中生态效益补偿金410万元，护林员管护费78万元，资源监测等其它管护资金69.7万元。林业、财政两部门对森林生态效益补偿基金使用情况经常开展定期或不定期的检查，发现问题及时查处。四是全力做好了“三防”工作。对征、占用公益林地情况进行严把关。严格按照程序上报、层层报批,做到工作细致无误。进一步加强森林防火和病虫害防治工作，加大对乱砍滥伐林木、乱捕乱猎野生动物等违法行为的打击力度，千方百计确保森林资源安全。五是完成了生态公益林资源核查工作。根据省、市业务主管部门部署，对全区10个乡镇44个行政村19.18万亩的国家级和省级公益林进行分级区划、外业现状核查、数据库建库工作。如期完成任务，经省市验收任务完成及合格均达100%。名列全市前矛。
二、生态公益林项目建设中存在的问题
随着林业改革的深入，特别是集体林权制度改革后，生态公益林管理工作面临的管护难、补偿难、利用难的矛盾和困难日益突出，制约了广大林农保护和建设生态公益林的积极性、主动性。根据《湖南省财政森林生态效益补偿基金管理实施细则》的有关规定，结合鹤城区公益林的分布与管理现状分析，还存在以下几个问题。
（一）财政补偿基金补偿标准过低，项目实施难度大。按规定，森林生态效益补偿基金用于公益林区的营造、抚育、保护和管理，公益林所有者或经营者为林农个人所有的，财政补偿基金标准为4.75元/亩/年，参照现行造林价格200元/亩的标准，即42亩公益林地一年的补偿资金仅能新造一亩林地（不包括后期管护费用），12.6亩公益林地一年的补助等于一个劳动力一天的劳动报酬（60元/天），可见补偿标准与现行物价之间的差距之大；再者财政补偿基金标准偏低，现有资源难以得到有效保护和利用：我区划区界定重点及省级公益林19.1万亩，其中有林地面积16.5万亩，占86.4%，由于补偿标准偏低，在从区划到实施这一阶段，不合理采伐资源的现象时有发生，尽管提出了限（额）量（蓄积不超过15%）采伐，但在实际操作中很难把握尺度。
（二）生态公益林区划界定后，社会矛盾增多。各乡镇都有一部分商品林、自留山被划为生态公益林，虽然林木林地权属没有改变，但由于国家对生态公益林的采伐管理严格，这些林木即使到了成熟期也难以得到批准采伐，林地也不能承包经营木材生产或经济林。因此，相当部分村民不愿签订界定书；林改已到山到户或流转到个人的林木其所有者经营者要求将其山林调出生态公益林；盗伐生态公益林，蚕食林地的违法行为时有发生等问题给生态公益林界定和长期保护造成一定困难。
（三）公益林区“封”与“采”未能科学整合。按照公益林对区划范围和原则的要求，公益林地主要分布于交通便利、土壤相对肥沃、人为活动相对频繁的区域，给我区的可供造林用地带来了一定的限制。尤其是40万吨纸浆厂落户怀化市以来更为突出，公益林管理要求“封育”和“限伐”，而为完成造林任务，营造的速生丰产林又便重于交通便利、土壤肥沃区域及主伐区，与公益林区有着区域上的重合性和采伐要求上的矛盾性（限伐与主伐的矛盾）。
（四）公益林有关立法尚未出台，基层操作“无法可依”。众所周知，公益林项目建设从2004年至今，尚未出台有关的法律法规，如公益林区资源的保护与采伐，资金的使用与管理，检查与监督等，由于缺少部门法律法规，地方政府也只能采取行政干预的手段来管理公益林（如区域划分等），激化了干群矛盾，导致了干部、群众的信任危机，不利于生态公益林建设长效机制的建立健全。
（五）公益林合同文本的签订，难以确保真实性。按照《湖南省财政森林生态效益补偿基金管理实施细则》等有关政策的要求，公益林项目建设的实施，必须建立在林农自愿的前提下，而林农自愿，又须建立在与林业主管部门签订委托管护合同的基础之上，较低的补偿标准，林农极不情愿将其林地纳入公益林范畴。既使收集了大部分合同，谁敢确保其合法性和真实性？再者，合同的复杂性和繁琐性，也给林业主管部门的日常管理工作造成了一定的难度。
（五）公益林补偿资金分配制度本身的不合理性，是项目实施的又一道坎。现有的资金分配制度，是不按地类分配的。既经人工培育而达成熟的有林地与一毛不拔的荒山荒地都是4.75元/亩．年,是不按地类来补偿的,这种分配制度本身的不合理性,同样给我们的资源管理工作带来了难度，也难以确保其资源的安全性。
三、进一步推进生态公益林建设的对策
针对鹤城区生态公益林建设的基础和存在困难，尤其是由于财政补偿基金标准偏低，木材价格上涨，林农更看重眼前利益，禁伐、限伐积极性不高，加之国家对生态公益林的采伐管理严格，公益林林地不能承包经营木材生产或经济果木林，盗伐生态公益林，蚕食林地的违法行为时有发生等问题，我们认为，进一步推进生态公益林建设必须采取以下对策措施。
（一）大力实施“公益林管理宣传年”活动。根据省林业厅关于 “公益林管理宣传年活动方案” 的通知（湘林资[2011]4号）文件精神，今年为“公益林管理宣传年”。主要内容是：大力开展公益林保护管理宣传活动。深入宣传公益林保护建设的意义，公益林保护政策和法律法规，公益林保护建设成效、管理经验、先进典型。营造良好氛围，进一步加强生态公益林保护管理，提高全民生态保护意识，巩固生态建设成果，推动“十二五”期间公益林建设又好又快发展，为“构筑商贸物流中心，建设生态宜居城市”做出新贡献，
（二）进一步完善公益林管理制度。努力完善公益林管护办法；全面优化公益林布局，根据公益林建设情况，采取封、改、造的方式创新公益林科学经营模式，加速提升公益林的建设质量；进一步规范公益林禁、限制采伐管理、公益林护林员管理、公益林地征占用管理和公益林资金使用管理，加强公益林灾后林木处置管理、公益林区划调整管理、公益林档案管理等工作；将新增加的公益林区划界定面积落实到山头地块和千家万户，签订管护协议，落实管护责任。推进全区公益林管理的制度化、规范化建设。
（三）强化公益林保护建设管理和监督检查。开展公益林保护和补偿资金使用的自查自纠工作。按照上级对公益林管理要求，8月底前核查各乡（镇）公益林管理情况和资金使用情况；认真清理和查处公益林破坏案件，严厉打击非法侵占公益林地、乱砍滥伐公益林木的违法犯罪行为。
（四）科学规划，全面建设。进一步搞好森林分类区划界定工作，制定全区生态公益林建设总体规划，本着因害设防、适地适树的原则，以增加森林资源、提高生态效益为目标，大力发展防护林和特种用途林，扩大生态公益林总量。
（五）严格保护，动态监测。依据《森林法》等有关法律法规，对生态公益林进行严格的保护，严禁非法征占用。经批准确认的公益林不得随意变更。确需变更的，必须逐级上报林业主管部门批准。根据《鹤城区生态公益林建设管理办法》，规范管理，明确职责，加强法制，搞好全区生态公益林建设，促进鹤城生态环境又好又快的发展。
