王德席：明确五大关系 强化五项措施 扎实推进全市集体林权制度改革
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时间：2009-03-05 17:41
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一、全市集体林权制度改革现状
我市是全省四大重点林区之一，林业用地面积1920万亩，占国土总面积的61.6%，其中集体林用地面积1680万亩，占林业用地面积的87.5%。除划定的自留山外，全市集体山林主要有四种经营形式：一是产权归集体所有，统一经营。即集体山林统一由村或组集中管理经营，收入归集体所有或按人口平均分配。二是产权归农户所有，分户经营。即农户的责任山，以村组为单位，按人口数将集体山林分配给农户经营，林地所有权属集体，收益归经营户所有。三是产权归乡村所有，以林场形式经营。即过去以行政手段无偿平调集体山林，建立乡村林场，由乡、村组织统一经营管理，收益归乡村所有，部分收益也按一定比例分配给村组和农户。四是产权已发生流转，以租赁、联营、承包等形式经营。即将山林租赁、承包给单位或个人经营，或与单位或个人联营，经营者按经营年限支付租金或利益分成，林地使用权和林木所有权在经营期内归经营者所有或双方共有。
随着林业改革的不断深入和市场经济体制的日益完善，林业的深层次矛盾和问题日渐显现。一是山林权属不甚明晰，纠纷较多。因多次调整和变更，特别是林业“三定”工作时，时间紧、工作粗，不少地方指山为界、闭门造车，导致一些山场存在界线不清、面积不实、证山不符、重复发证等问题，承包经营责任难以落实。随之后来实行的“谁造谁有”政策，致使山林权属关系更为复杂，纠纷矛盾不断。据不完全统计，全市尚待处理的山林权属纠纷案件2510起，争议面积达50.3万亩，其中县内纠纷2300起，争议面积15.6万亩，县际山林纠纷156起，争议面积30余万亩，市际山林纠纷44起，争议面积4.5万亩，省际山林纠纷10起，争议面积4.3万亩。二是经营方式简单粗放，管理困难。受资金、技术及经营者素质等因素制约，当前林业经营大多仍沿用“刀耕火种”的作业方式，科技投入不足，管理方式落后，林地产出率低，亩平林地年均收入仅20元左右。加之部分集体经营管理的山林，群众缺乏经营自主权，造林、护林的责任心和积极性不高，普遍存在只重收益不重造管的现象，特别是农村外出打工劳力增多，责任山抛荒现象比较严重。三是权属处置考虑欠周，责权不明。“三定”工作时，很多地方照搬了农田承包责任制的做法，把所有山林一分了之，且没有任何的责权约定。这种对集体利益考虑欠周全的处置方式，不仅使林区集体经济空白，而且导致集体组织对责任山林缺乏应有的管理手段和措施，责任山事实上成为了农民的自留山。四是资源要素市场缺失，机制不活。一方面，缺乏民营林业担保机构，“两权”效益兑现难，用老百姓的话讲就是林权证除了打官司外，根本就看不出它有多大的作用。另一方面，缺乏森林资源评估及交易体系，集体经营的，在流转交易过程中容易被少数人暗箱操作，从中渔利，造成资产流失。再一方面，社会化服务体系不健全，政策、信息、资金、技术等关键性要素对林业经营的导向性不强。特别是缺乏抗御灾害和风险的社会化保障体系，一旦发生诸如森林火灾、森林病虫灾等自然灾害，投资者就可能面临血本无归的结局。五是林业管理体制不顺，包袱沉重。基层林业站长期以来没有一个权威规范的管理意见，历次改革历次波动，影响了工作的开展和队伍的稳定；县市区林业行政事业单位的人员和工作经费保障不力，育林基金基本上成了“育人基金”，群众意见较大。
二、切实明确集体林权制度改革的五大关系
林改涉及面广，政策性强，在绥宁林改试点实践和其他县的调研中，笔者认识到，要全面推进集体林权制度改革，必须明确林改五大关系。
（一）明确产权明晰与产权政策的关系。在集体林经营管理中，“四至不清”、有山无证、有证无山、一山多证的现象较为普遍，致使农户既不愿过多管，也不愿主动管，更不敢大胆投入。因此，必须打破原有集体林权制度局限。一方面，要按照“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权”的总体要求，根据不同性质的集体林地，采取相应的政策将林权明晰到户。另一方面，要统一各类集体林地的产权政策。对林业“三定”时划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整；对林业“三定”时划定的责任山、集体统一管理的山林、拍卖的“四荒”和已经流转的集体山林地，采取分类指导的方法，依法明晰产权关系，签订承包经营合同，明确双方的权利和义务，按程序给予核（换）发林权证。
（二）明确产业发展与生态保护的关系。要始终把生态效益摆在林业改革的首要位置，把丰富的森林资源和广阔的山地资源作为最宝贵的财富、最得天独厚的优势、最大的富民产业。要在林改中采取措施强化生态保护，严格保护林地资源；在加速发展特色经济林果基地的同时，有效巩固好长防林保护工程和退耕还林工程成果；要注重保护生物多样性和产业的多元化，把生态保护和产业发展结合起来。特别是要注重研究生态公益林区、自然保护区中的集体林如何实施林改，如何实施公益林森林生态效益补偿等问题。要打破产业发展局限，积极建立林业产业发展长效机制，结合实际，因地制宜地制定林产业发展规划，着力加快优势林产业的发展。要正确处理农民得实惠与生态受保护的关系，既要确保农民得实惠，又要确保生态受保护，不能以资源的过量消耗为代价，更不能以破坏生态为代价。要科学规划，做强做大林产品基地，引进和培植龙头企业，加快林业产业化发展步伐，重点发展自身特色林产业，健全市场服务体系，规范木材交易市场，促进林产品有序流通。
（三）明确群众主体与政策引导的关系。要始终明确人民群众是改革的主体，各地要在政策制定、指导和服务上，始终尊重民意，顺乎民意，真正体现农民当家做主。要坚持“群众的林改群众做主”，打破依靠行政手段改革的局限，建立以群众为主推进林业改革的机制，确保农民的知情权、参与权、决策权。在改革过程中，要突出农民的主体地位，更多地听取老百姓的意见，让农民明白改革的政策、内容和方法，使农民对改革的方案、过程、结果满意；要把怎样改等重大问题的决定权交给群众，做到发挥民智、符合民心、体现民意，决不能包办代替，更不能强制推行。要充分发挥村民自治的优势推进改革，维护群众的利益，力求做到公开、公正、公平推进改革。要坚持“一事一议”，改革方案必须依法经本集体经济组织成员的村民会议同意，做到内容、程序、方法、结果“四公开”，杜绝暗箱操作、以权谋私。要在改革的同时引导群众因地制宜制定产业发展规划，创新思路，突出特色、发挥优势、准确定位，以规划促产业发展，提高林业资源的利用率和竞争力。对农户难以管理经营的自留山、责任山和其他林地，动员和引导农户以资金、技术为纽带，以“合心组”为形式，实行林业招商，引进企业、大户，以租赁、合作、联办、拍卖、流转、委托等形式开发经营，探索规模化、专业化和集约化经营的路子，所得收益按林地性质及联合开发经营协议规定进行分配，形成优势产业主导、多业互动支撑、良性循环发展、整体协调推进的产业发展新格局。
（四）明确纠纷调处与社会稳定的关系。林改应坚持以促发展保稳定为出发点，积极化解矛盾。要以农民认可、满意、高兴为根本标准，依法按程序进行。通过妥善调处纠纷推进改革，把调处林权纠纷作为推进改革和取信于民的主要手段，让群众全面了解政策，正确行使应有的权利，充分听取群众意见，使群众支持林改，互谅互让，服从调解。坚持以协议调处为主，紧紧依靠村民小组长、老生产队长和村民代表的力量，把大量纠纷化解在基层，促进社会稳定和邻里关系和谐。特别是对于已经流转的期限过长、面积过大、租金过低的集体林地，应认真研究和解决，可以采取期权分山、利益调整等方法，合理解决这些历史遗留问题。要高度重视群众来信来访工作，对反映出的突出问题，应及时进行调查处理，把上访和越级上访减少到最低限度，确保改革顺利进行，确保林区治安稳定，社会和谐稳定。
（五）明确创新机制与转变职能的关系。通过改革，积极转变政府职能，努力实现从管理型政府向服务型政府的转变。探索林权到户后森林资源管理的新机制，以村规民约为载体，将林权制度改革以后的山林管护、开发利用、经营发展等有关重要问题纳入村规民约。积极培育新的林业合作经济组织、社会化服务组织，实现由部门办林业向社会办林业、由政府投入为主向社会投入为主的转变。成立以村、组为单位的林产业协会，建立起林业生产者、经营者、管理者与市场之间的纽带和桥梁，推动林业部门和基层组织职能的转变，使乡镇干部从以前的包片包村转变到为老百姓提供信息、技术、政策等服务，使村一级更多地把精力投入到带领群众致富和为村民办实事之中。要深化内部改革，建立起以管理、执法、服务三大职能为主的管理体系。以林业内部改革促进林业市场化，吸引社会各界关注和投资林业建设，引进先进技术、先进机制和优秀人才，充分调动各方面积极性，使之形成深化林业内部改革、加快林业发展的强大力量。
三、扎实推进集体林权制度改革的五大措施
（一）必须高位推动抓林改。集体林权制度改革成败与否，关键在领导，责任也在领导。各级党委政府要充分发挥领导核心作用，切实加强对林改工作的组织领导。要建立起市、县（市区）、乡、村四级党政“一把手”抓林改的工作机制。要把集体林权制度改革摆上重要议事日程，专题研究部署，实行主要领导负责制，层层落实领导责任，将林改工作纳入政府年度目标考核体系，层层签订林改目标管理责任书，为改革提供强有力的组织保障。各级党政一把手，要把林改抓在手上、放在心上，认真谋划，正确引导，亲自部署，亲自检查。要抽调业务熟、能力强、素质高的工作人员，组建市、县、乡、村林改办事机构，负责对林权制度改革的政策指导、业务培训和组织实施工作。要根据实际需要，抓好各级林改工作业务骨干的法律、法规、政策、业务等的培训，使工作人员和广大基层干部熟练掌握林改政策和业务，提高林改工作人员的理论政策水平和业务能力。
（二）必须以人为本抓林改。要从林区实际和广大林农的利益出发,认真贯彻落实国家和省的有关方针政策,按照先易后难、循序渐进的原则,做到在稳定中推进改革,在改革中促进稳定。坚持因地、因村、因林制宜,制定具体改革方案,区别国有林与集体林、公益林与商品林、自留山与责任山、林农与企业等不同情况,采取不同的政策措施。特别要注重处理好自然保护区中的人工林、国有林中的集体林等复杂情况,实行不同的改革办法,通过扎实的工作,最大限度地保护林农的利益,充分调动林农的积极性。
(三)必须强化宣传抓林改。能否把农民群众广泛发动起来，获得社会各界的积极支持，是集体林权制度改革能否顺利进行并取得成功的关键因素。各地要大力通过电视、电台、报纸等宣传媒体及召开乡（镇）、村民大会、党员大会、团员大会、妇女会和书写墙报、标语、印发学习材料、宣传单、公开信等形式，广泛宣传集体林权制度改革的目的、意义、原则、范围、重点、方法、步骤和相关政策，使集体林权制度改革的各项政策、法律法规做到家喻户晓，人人皆知，努力营造集体林权制度改革的良好舆论氛围，使广大干部群众理解改革、支持改革、关心改革、参与改革，积极投身到集体林权制度改革中，为林改工作奠定良好的干部群众基础。
(四)必须齐力配合抓林改。林改涉及到多个部门，任何单位工作措施不落实，支持政策不到位，都可能导致改革出现问题，甚至止步不前。因此，各地要在当地党委、政府的统一组织领导下，各司其职，密切配合，通力协作，努力形成改革工作合力。林业部门要认真履行职责，既要当好政府的参谋和助手，又要当好牵头人，争取各方支持。财政部门要将林改工作经费纳入年度财政预算，积极筹措资金，保障经费到位。新闻宣传部门要加强舆论宣传，努力营造有利于改革的社会氛围。人事、编制部门要在定编、定人、定岗工作上给予大力支持。纪检、监察机关要建立林改监督检查制度，加强对林改的监督检查工作，确保林改的顺利进行。
(五)必须深化配套抓林改。完成林业的“产权明晰”改革只是林改的第一道环节，要想发展现代林业，打造绿色邵阳，实现林业可持续发展，必须深化林业配套改革，不断探索和完善资源管理和保护的新机制。要探索完善林木采伐管理制度，建立起与家庭承包经营林业相适应的林木采伐管理制度，积极推进森林经营方案的编制和实施工作，依法落实林农和林业经营者的林木采伐自主权；要探索建立起新型的林业公共财政制度，着力解决林业发展后劲不足问题。不断完善市县区森林生态效益补偿基金制度，多渠道筹集公益林补偿资金，并逐年提高补偿标准；不断加大造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，不断加强森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的林业基础设施建设力度；不断解决林区贫困林农生活问题；不断加大林改经费投入，确保林改顺利进行；要探索完善林业投融资机制，大力筹集和引进林业开发资金，实行资金集中投放和有偿使用，提高林业投资效益；全面推进林权抵押贷款，加大林业信贷投放，落实好林业贷款财政贴息政策；积极引导和支持社会闲散资本投资林业，促进林业大发展；要探索建立林业社会化服务机制，县级建立林业服务中心（要素市场），乡镇建立分中心或服务协会，村建立服务分会，形成县-乡-村一体化、互动互联、网络化的服务构架，积极提供抵押贷款、林业科技、产业发展等服务，努力满足广大林农的需求。要探索完善林业内部机制改革，要将林业主管部门的工作重心转移到林业行政执法、市场监管和公共服务上来，把不该管和管不好的事交给林业生产经营者。重新核定林业行政事业单位机构、职能和编制，并妥善安置富余人员，将行政管理、执法以及监管和服务等公益性单位纳入财政拨款范围，使之更好地服务于林业。要探索建立规范的森林资源流转机制，搭建森林资源流转平台，完善森林资源流转程序、方法，加强流转监督，实现依法依规流转，做到公平、公正、公开，特别注意防止森林资源过快过频流转造成林农失山失林和炒买炒卖山林现象发生，保护林农利益；要探索完善森林资源保护机制，切实加强林木、林地管理，严厉打击乱砍滥伐林木、乱征滥占林地等破坏森林资源的违法犯罪行为。及时制定应对各种突发事件的应急预案，防止因执法不到位酿成重大损失。防止借改革之机，侵占公有财产。对改革中发生重大案件、事件，造成严重后果的，要依纪依法追究责任。
