（王克英）98特大洪水后的反思
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时间：1998-11-18 00:00
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关于森林资源保护与生态环境建设关系的思考
——98特大洪水后的反思省
（人大常委会主任 王克英）
今年６月以来，我省湘、资、沅、澧四水流域山洪灾害严重，洞庭湖区发生了1954年以来最大的洪灾，洪水水位之高、洪峰次数之多、持续时间之长都是空前的。大水之后，人们开始反思：为什么这几年洪涝灾害如此频繁，而且一年甚于一年？为什么今年的洪水流量比1954年少,而水位却比1954年高，防洪形势日益严峻？怎样才能从根本上治理水患？下面，我就这些问题谈几点个人的体会和建议与大家探讨。
一、特大洪灾、触目惊心
今年洞庭湖水系的特大洪灾给人民生命财产造成了严重的损失。主要表现在如下几个方面：
１、溃垸灾害。湖区溃决堤垸142个(其中万亩以上的堤垸有７个),总面积66.34万亩，人口37.87万人。
２、内涝灾害。全省内湖和撇洪渠超历史水位的堤长达644公里，湖区58.7万千瓦外排机埠有50.3万千瓦被迫停机。内溃千亩以上堤垸21个，面积11.4万亩，其中常德北民湖等三个万亩以上堤垸内渍，湖区涝灾面积达394万亩。
３、山洪灾害。澧水全流域，湘水浏阳河、捞刀河、汨罗江、沩水流域，资水、沅水酉水流域山洪灾害严重，造成永顺、桑植、慈利、石门、永定、武陵源、浏阳等14个县城进水，桑植县城7月22日水位266.16米，超历史最高水位6.42米。山洪灾害对基础性建设破坏严重，造成了很大的经济损失。
据初步统计，全省有2100多万人不同程度受灾，倒塌房屋93.91万间，农作物成灾面积2190万亩，毁坏耕地99万亩，因水灾死亡569人，直接经济损失329亿元。
二、洪灾成因、人祸甚于天灾
湖南122个县（市区），有119个属长江中游洞庭湖水系。流域总面积20.48万平方公里，占全省总面积的96.7％。湘、资、沅、澧四水，是该水系的四大河流，呈福射状从高往低汇入洞庭湖，通过岳阳城陵矶注入长江。造成今年特大洪灾的原因是复杂的。
（一）直接原因。一是暴雨次数多、降雨强度极大。从6月11日到8月20日的70天里，全省平均降雨637毫米,较历年同期偏多73％。二是洪水组合恶劣。7月3日以来，长江连续出现洪峰流量在52000-63600秒立米之间的八次大洪峰，几乎每次都与我省洞庭湖水系的洪峰相遇，使东洞庭湖城陵矶连续出现五次洪峰，洪峰水位一次比一次高，8月20日最高达35.94米，超历史最高水位0.63米，超1954年水位1.39米。三是长江顶托严重。城陵矶出现最高水位35.94米时，出湖量仅28800秒立米，比1954年最高水位35.55米时的出湖量减少1.5万多秒立米。大量洪水滞留洞庭湖，使得洞庭湖水位避高不下。四是由于江河湖泊泄蓄能力削弱，洪水水位不断抬高。洞庭湖区的堤防尽管年年加修，抗洪能力仍十分薄弱，防洪标准西、南洞庭湖区只有5-10年一遇，东洞庭湖也只有10-20年一遇。
（二）根本原因。从现象上看，是上述直接原因造成了这次特大洪灾。其根本原因是长江上游和湘、资、沅、澧四水流域滥伐森林，毁林开垦，森林植被遭到破坏，水源涵养功能大大减退，水土流失日趋严重，大量泥沙淤积江河湖床，使江河、库塘和洞庭湖蓄水调洪能力大大减弱，加剧了洪水对洞庭湖区的威胁。
１、泥沙淤积，使河道湖泊容量减少,调洪能力减弱。
据有关部门统计，全省大型水库，淤积严重的五座，淤积量约1.14亿立方米，相当于报废了一座大型水库。中型水库210座,目前已严重淤积的有35座。1965年，全水系有通航里程1.66万公里，1983年减少到1.02万公里。洞庭湖接纳湘、资、沅、澧四水，吞吐长江，是我国唯一良好的天然调蓄湖泊。1825年洞庭湖面积达6000平方公里。从十九世纪中叶开始，由于泥沙大量淤积而迅速萎缩，到1949年只有4350平方公里，1958年减少到3141平方公里，到1978年，湖泊面积仅存2691平方公里，比1949年减少了38.2％，比1825年减少了55.2％。湖容水量由1949年的293亿立方米下降到1978年的174亿立方米，下降了40.6％。据31年水文站资料统计分析，1951-1980年平均年入湖泥沙达1.42亿立方米，由城陵矶输出泥沙0.36亿立方米，每年约有1.06亿立方米泥沙留在湖中，淤积率达74.9％，使湖底年平均提高3厘米。目前洲滩面积已达180万亩，且每年以7万亩的速度扩大，每年净减湖容6700万立方米。
洲土面积的增加，也是引发围湖造田的一个重要原因，致使湖泊容量减少，促使长江与洞庭湖之间的水情越来越严重。以1937、1954和1998年实测水文资料比较，在相同洪水流量下，洞庭湖出水口城陵矶水位抬高约2米,在相同水位下,汇洪水量减少2.5万秒立方米，加大了水患的潜在威胁，洪涝灾害越来越频繁。据史料记载，公元273－1524年的1429年间洞庭湖出现大洪水15次，平均83年一次；1525－1852年的327年出现大洪水21次，平均16年一次，1950－1988年的38年间出现大洪水9次，平均4年一次。尤其是进入90年代以来，洪灾频率更高。1991年澧水发大水，1994年湘江闹洪灾，1995年和1996年资水、沅水、洞庭湖连续两年大灾。1998年洞庭湖遭受了历史罕见的大洪灾，洪水超警界水位达三个月之久。这就充分说明，随着洞庭湖的缩小，自然灾害的频率也在加快。
２、水土流失带来了大量泥沙。
洞庭湖的泥沙主要来自长江的四口和湖南的四水。严重的水土流失对洪水起到了推波助澜的作用。
50年代，长江上游水土流失面积29.95万平方公里，1985年扩大到35.2万平方公里，目前已达到39.3万平方公里，占流域面积的39.1％。目前长江上游以年均6.8亿吨的泥沙输入中、下游，大部分沉积在荆江段和洞庭湖内。
湖南水土流失区域由五十年代的34个县（市区）扩大到80年代的87个，流失面积由1.87万平方公里,增加到4.4万平方公里，占全省总面积的20.8％。每年流失土壤1.5亿吨，相当于80万亩耕地耕作层的土壤。四水中以澧水最严重，水土流失面积占全流域面积的27.7％，年平均含沙量0.416公斤／立方米；其次是资水，占26.7％，年平均含沙量0.129公斤／立方米；湘水占21.7％，年平均含沙量0.179公斤／立方米；沅水占19.7％，年平均含沙量0.229公斤／立方米。建国以来，全省虽然新增库容200多亿立方米，拦截了大量泥沙，但四水输入洞庭湖的泥沙80年代比五十年代增加了34.4％。90年代水土流失面积仍在增加，主要是由于不科学的山地开发，片面强调开发集中连片，从坡上到坡下全垦整地，不注意水土保持，致使水土流失有加剧之势。据近年卫星遥感普查，现在全省水土流失面积多达4.7万平方公里，占全省总面积的22％，其中强度以上流失面积3.7万平方公里，尤以湘中丘陵地区和湘西武陵山区最为严重。位于湘西北的龙山县生态环境逐步恶化，水土流失面积由50年代的367平方公里,增加到现在的1084平方公里，占全县总面积的3129平方公里的34.6%。50年代全县通航河道11条，307公里，现在仅一条，不到40公里，全县河床比50年代平均升高1.6米。807口山塘，已有629口被淤塞。湘中丘陵地区的伪水、蒸水水土流失加剧，蒸水的武水流域水土流失面积占流域面积的70％，流失区侵蚀模数达7507吨／平方公里.年。有些地区表土已被冲光，接着母岩上又发生侵蚀，出现了“红色沙漠”景象。湘西山陡坡峭，油桐林地水土流失面积发展到90.45％，湘西自治州裸露石山已达956.5平方公里。可见，洞庭湖水系环境的治理，已经成为长江流域治理的重要组成部分。
３、森林植被的破坏导致水土流失。
历史上，我国是一个森林资源十分丰富的国家。
湖南地处中亚热带，从第三纪以后基本形成常绿阔叶林为主的地带性植被。历史时期，湖南四水流域到处呈现山清水秀的景色。直到唐代以前，由于森林覆盖好，“大雨不涝，无雨不旱，水旱不忧，河水清澈”。农业生产和人民生活的自然环境良好。唐末五代到北宋，湖南各地不断开发，原始常绿阔叶林受到破坏，引起水土流失。清乾隆以来，人口剧增，特别是玉米、红薯等旱粮作物的推广，山林辟垦，水土流失逐渐严重。建国以来，我省林业也同样经历了一个曲折艰难的发展历程。1958年办公共食堂、大炼钢铁，大树、古树、成片的天然常绿阔叶林几乎滥伐殆尽；70年代“农业大学大寨”运动，强调“人定胜天，以粮为纲”；80年代初期林业“三定”，山林权属变动，都引起了对森林资源不同程度的破坏，造成了无可挽回的损失。改革开放以来，党和国家十分重视林业和生态环境的建设，我省林业近10年有了长足的发展，全省森林资源出现了全面增长回升的好势头。但我们应该清醒地认识到，我省实现灭荒，绿化仍然是低标准的，是带恢复性的。目前森林质量差，林种树种结构不合理，幼林多，成熟林少，虽然覆盖率较高，但有林地的郁闭度有60％在0.2－0.7之间，且纯林多，常绿阔叶林少，森林的防护功能差，林业发展还远远不能适应生态环境建设的需要，有些指标甚至还未恢复到建国初期的水平。全省现有林业用地18147万亩，比建国初期的20950.5万亩减少8.8％。建国45年来，年均减少林业用地62万亩，目前每年仍以近10万亩的速度减少。据“六五”森林资源清查数据，湘、资、沅、澧四水流域的森林覆盖率，由1957年的48％下降到1984年的35%，森林蓄积量50年代是2.8亿立方米,1984年下降到1.8亿立方米。通过十多年的努力,现在才恢复到2.6亿立方米。澧水流域森林面积减少了24.5％，蓄积量下降了66.4％，湘江支流米水森林面积减少了109万亩，蓄积量净减735万立方米，特别是沩水流域，森林蓄积量由198万立方米,下降到58万立方米。当时全省22个重点林区县，森林资源下降的有17个，蓄积量在300万立方米以上的县由19个减少到15个。著名的杉木产区会同县“一五”清查有森林蓄积量1290.47万立方米，“八五”清查只剩512万立方米。近几年通过“灭荒”和“绿化达标”，森林面积和蓄积得到回升，并有增长。但由于历史造成的掠夺式经营和乱砍滥伐带来的恶劣后果，严重地破坏了森林生态系统的结构与功能，逆向演替程度很深，很难在短期内扭转和恢复，森林需要一个较长期的休养生息的机会。
通过上面情况的分析，不难理解，洞庭湖发生洪灾，是大气环境的影响，是天灾。但是引起洪灾加剧的三条最根本的原因，都是人为造成的，只要按照自然规律办事，是可以减轻和克服的。设想如果长江中上游和湖南四水流域森林植被的恢复和建设得更好一些，水土流失得到了有效治理，山塘库河及洞庭湖泥沙淤积减少，湖容水量增大，显然灾害程度将会大大减轻。
三、治水的根本在于治山，治山的根本在于植树
森林是陆地上最大的、最复杂的生态系统，科学研究表明，森林的涵养水源、防风固沙、保持水土、调节气候、净化空气、抗御自然灾害、维持生态平衡等方面起着重要作用。日本是一个多山的岛国，特别注意水土保持。营造的水源林总面积7860万亩，森林贮留水总量为1364亿吨，相当于日本全国水库容量的11.7倍。美国的研究表明：如果一座城市上空有30％的树冠覆盖，暴雨水的流量可减少14％。利用树木与其他植被相结合处理暴雨水和水质方面的问题，所花费用比单用人工设施少了1/2－1/5。得克萨斯州奥斯汀地区把植树造林纳入暴雨水管理方案中，有了树木覆盖之后，这个地区的地表径流每年减少7.8％，这相当于减少15.74亿吨水。
我省也不乏这方面的例子。湘江支流涓水是水土流失比较严重的一条河流。上游双峰县荷叶区流域面积200平方公里，过去对森林进行乱砍滥伐，连草皮也铲掉，植被遭到严重破坏，以致泥沙淤积河床，山洪危害农田。1981年开展封山育林，全封10.3万亩，人工造林2.2万亩，疏林补植0.69万亩，山地植被覆盖率由44％上升到1987年的87.2％。森林植被增加了，水土流失减少了，洪涝灾害减轻了。1985年7月2日两小时降水89.3毫米,暴雨强度比1983年5月10-11日两天降雨149毫米要大得多,但受灾仅1.6亩稻田,较1983年水冲沙压稻田3890亩要少得多。1985年全流域粮食产量7908万斤，比造林前5866万斤增产34.8％，整个农业生产出现了迅速发展的好势头。
1997年7月《湖南日报》以“植树种草锁流沙，水保工程拦恶水”为题，报道到湖南宁乡县治好960平方公里水土流失的事例。宁乡县沩水流域，贯穿全县10多个乡镇，过去该流域四周的山大都是“癞头山”，植被稀疏，汛期山洪暴发，泥沙俱下，淤寒河道，水冲沙压农田，旱季水源枯竭，人畜饮水因难。到1982年止，全流域水土流失面积1211平方公里，成为全省九大水土流失严重的县市之一。从1983年起，采取生物措施和工程措施相结合的办法，10年时间在全流域植树造林89万亩，种植灌木14万多亩，封山育林92万亩,使流域山地植被覆盖率从过去24%提高到92％，再加上相应的工程措施，基本上锁住了流沙。1997年7月下旬一场大雨过后，几名记者在该流域内穿行30多公里，只见沿途座座山岗全被茂密的林木覆盖，雨水从厚厚的森林植被间汩汩流出，注入河中；沩水虽然涨了点水，但江水清清，两岸树影倒映水中，清晰可见；多年断航的流沙河，已有木船通航，干枯二十多年的15处泉眼又冒出了清泉，群众不仅能就地喝到泉水，还利用它灌溉农田300多亩。今年汛期，湖南电视台报导了这样一则消息，前面提到过的湘西自治州龙山县，由于植被稀少，今年一次山洪暴发，县城被淹，田园房屋被冲、被毁，损失惨重。而同处暴雨中心的张家界森林公园，由于植被茂盛，虽然降雨相同，但雨过天晴，仍然山清水秀，损失很小，雨后第二天，游客照样上山游览。前不久，台湾大学地理系张石角教授在我国长江流域发生特大洪灾时，提出防洪治水“四步曲”，第一是植树造林，让植被滞留住大部分降雨；第二是修水库，拦蓄溢出的雨水；第三，疏浚河湖，宽留蓄洪和行洪道；第四是加高堤防。科学研究与大量事实说明一个道理：只有治山才是治水的根本，只有封山植树才能青山常在。
四、植被建设，任重道远
今年，中央在大灾之后提出了治理洞庭湖水患的32字原则，其中头两句八个字讲的就是林业，即“封山植树，退耕还林”。根据中央指示精神，结合林业实际，我省提出了以下贯彻落实方案。总体目标是：通过5年的治理，使森林覆盖率由现在的51.4%提高到55%,25度以上的坡耕地全部退耕还林还草,天然林资源得到有效保护,水土流失面积由现在的4.4万平方公里减少到1.87万平方公里,生态得到明显改善,真正建成山川秀美的新湖南。为达到上述目标，重点实施天然林保护、退耕还林和植树造林等三大工程。一是天然林保护工程。这里概定的是指需要全面封育、禁止采伐的天然林，全省面积共4800万亩，需资金91679万元。投资来源为：申请中央拨款39416万元，地方自筹522.63万元。二是进行封山育林和补植。全省封山育林3014万亩，连续封育3年，补植1292万亩，需资金250624万元。资金来源为申请中央拨款125312万元，地方自筹125312万元。二是退耕还林工程。指对25度以上的坡耕地退耕还林，其中包括生态公益林和经济果木林。全省现有25度以上的坡耕地307万亩，规划5年内全部退耕还林，需资金132010万元。资金来源为地方自筹66005万元，申请中央拨款66005万元。在25度以下的坡耕地中选择适宜耕种的地块实行坡改梯。全省规划106万亩，分年实施，共需投资31800万元。来源为地方自筹15900万元。三是植树造林工程。指选择立地条件较好的山地进行人工造林，建设高效商品林基地。全省规划在66个县（市、区）选择立地条件较好的山地，建设450万亩商品材基地，分5年实施。共需投资90000万元。资金来源为全部申请国家林业贴息贷款解决。另外在洞庭湖区16个县（市、区）建设防浪护堤林23万亩，分5年实施。共需投资4160万元。资金来源为自筹2080万元，申请中央拨款2080万元。以上三大工程共需资金600273万元，其中申请中央拨款248713万元，地方自筹261560万元，申请国家林业贴息贷款90000万元。
为顺利实施以上工程,特提出如下措施和建议:
（一）提高认识，把他变为决策者的行动。林业是生态环境建设的主体，在我国可持续发展过程中有着不可替代的作用。所以不能把林业看成是大农业的一个分支，应该赋予它同样的地位，还要把它真正看作是一项关系国计民生的公益事业，是关系到子孙后代国土长治久安的千秋大业。同时，必须把林业、水利、农业发展放在一起，从整体上考虑并解决问题。但前段这种认识在很大程度上仅停留在口头上和文件中，没有完成落实到行动上。林业涉及面广，需要广泛动员和发动群众参与，需要政府的坚强领导和行政干预，才能完成艰巨的造林绿化任务。而当前在林业建设中却存在着这样突出的矛盾：一是领导干部任期短与林木生长周期长见效慢的矛盾。我省前几年，省委、省政府作出了限期灭荒和绿化达标的决定，把担子压在各级党政领导的肩上，使得造林绿化有了长足的发展。但达标之后，担子御下来了，可以松口气了，林业的位置就不在显得那么重要了。再加上林业生产周期长见效慢，在任期内难以表现为政绩，因此一些急功近利的人喊得多，做得少。二是经济发展与生态环境保护的矛盾。遇到经济开发与林业生产发生冲突时，往往是林业的利益让路。如修建京珠高速公路湖南段，占用耒阳、衡东、株洲三县林地7536亩，依法应交1353万元森林植被恢复费。有关方面召开了一个协调会（林业没有人参加），形成了免交一切费用的会议纪要，目前公路都快修通了，而费用分文未交，也未办理任何手续，正在开工的另一个段目前也要求免交林业费用。永州市江永县为“救活”一个小糖厂，竟不惜以开垦8000亩林地种甘蔗为代价与广西“刘三妹集团”签订合同，目前已毁油茶林1800多亩，开垦了1400多亩。据不完全统计，1994年以来，全省共毁林开垦12万余亩。林业上的法不少了，但执行起来很难，成了“软约束”。三是重工程治理轻生态治理的矛盾。国家给水利建设大量的投资是必要的，但仅仅凭借大规模的工程治理水害，远远达不到长治久安的目的。有的地方热衷于轰轰烈烈、重视易树形象的水利工程建设，而一提到植树造林，总认为那是多么遥远的事情，“有水先往急处流”，造林的事得慢一步筹划，慢一步来。
根治旱灾害，必须顺应自然规律，从自然、经济、社会的整体上考虑并解决问题，做到治标与治本相结合，工程措施与生物措施相结合，生态环境建设与经济开发相结合，关键要从根本上摆正林业的位置，国家要从宏观上调整投资比例，适度向封山植树、退耕还林、水土保持、建立防护林体系倾斜，并纳入社会经济发展的规划和计划，统一安排，付诸实施。
（二）抓好重点治理，实施洞庭湖水系生态防护林工程。要从根本解决洞庭湖区的水患之忧，加快洞庭湖水系生态防护林建设的步伐势在必行。同时，由于洞庭湖与长江的特殊关系，搞好洞庭湖水系生态防护林工程也是整个长江生态环境建设的一个重要组成部分。按森林分类经营的观点，及国家水保、林业法规，拟将洞庭湖水系二级支流两岸500米以内或自然地形中第一层山 以内范围划为洞庭湖水系防护林，作为水源涵养林。初步概算，这项工程涉及近100个县，3600万亩面积。通过封山植树、退耕还林、保护天然林、严禁采伐等措施，提高森林质量，增加植被覆盖率。这将有效地改善我省洞庭湖水系的生态环境，使水土流失得到有效的控制。建议中央把洞庭湖水系生态防护林工程纳入国家建设的重点，予以立项，并付诸实施。
（三）增加对林业的投入。从宏观战略上看，我国必须把林业作为一项社会公益事业，重点建设、重点发展，即以营林为基础，加速森林资源培育和植被恢复。采育结合，广泛开展水源涵养林、防护林等为主的植树造林活动。国家在部署江河治理项目时，要统一安排工程设施与生态环境建设的投资，使之与它相适应，相配套。避免只抓治标，不抓治本。或者是治标是硬任务，治本是软指标。考虑到林业具有投资周期长、收益慢和吸收社会资金能力差的特点，国家应通过政策和立法，在财政、税收、信贷等方面采取扶持政策，进一步加强林业“一金两费”和森林植被恢复费的征管工作，尽快建立森林生态效益补偿制，以保证林业建设有必要和可靠的资金来源。为了提高资金使用效果，建议今后国家对重点生态工程的投资，采用国际上通行的“报帐制”。严格按照工程实施的进度和质量，经严格检查验收合格后，才能报帐付款。通过资金这条“链”把工程实施、财务管理、质量监督等环节有机结合在一起，提高工程建设质量，达到预期的目的。
（四）稳定林业机构。林业作为生态环境建设的主体、重要的社会公益事业和实现可持续发展的重要途径，决定了林业发展离不开强有力的政府职能。这次中央机构改革，林业部改组为国家林业局后一些地方对林业的地位和作用产生了动摇，导致人心不稳，工作被动，护林防火松懈，滥砍滥伐现象抬头，严重影响林业建设健康发展。因此，建议国家进一步加强对林业工作的领导，保持林业机构的相对稳定。
二、实行封山植树、退耕还林规划的措施和建议
1、大造舆论，增强全省生态意识和环保意识。请各级党委和政府牵头，通过各各舆论工具，大力宣传林业在生态环境建设中的主体地位和主导作用；大力宣传封山植树、退耕还林对洞庭湖及四水治理和改善湖南生态环境的重大作用，使上述工程项目建设的重大意义家喻户晓，人人皆知，以动员全社会力量自觉投身于这些工程建设。
2、加强对工程项目的领导。首先，要层层召开党政一把手会议，认真学习、深刻领会中央领导同志关于封山植树、退耕还林的指示精神，上下统一思想，达成共识。第二，省、地、县各级要成立工程项目领导小组，由政府领导亲自负责，林业、计划、财政、水利、农业、环保等相关部门参加，建立健全行政领导分级、分部门的目标管理责任制，象抓计划生育一样，把工程建设成效作为各级党政领导政绩考核的重要内容。第三，加强对工程建设的检查和督促，协调好各方面的关系。第四，各级党政领导办点示范，真抓实干。
3、健全林业法制，严格依法治林。要在认真贯彻执行新森林法的同时，尽快修订《湖南省林业条例》，将天然林保护单列一章，用法律的形式规定天然林和封山育林区的林木全面禁伐和经营，天然林、封山育林区林地禁止征占，并明确相应的法律责任。在《条例》未修订之前，建议省人民政府就天然林保护发出布告，为了使天然林保护工程在我省顺利实施。
4、加强工程项目的管理，加大封山植树、退耕还林工程建设的科技含量。一方面，各级工程项目领导小组要设立办公室，由林业主管部门具体一负责工程项目的实施，抽调技术力量，立即着手编制工程项目规划。规划既要满足保护生态环境的需要，又要充分考虑各级财政的承受能力，既要有长远规划，又要有分年度实施计划、封山育林区要规划到山头地块，明确四至，并建立永久性标志。另一方面，要逐年调减森林采伐限额指标，加强伐区作业设计和采伐许可证管理，不得向天然林保护区、封山育林区发放采伐许可证。
5、加强林木流通领域管理。建议在34个重点林区县、市继续实行木材由林业部门一家进山收购政策，整顿木材市场，严禁天然林木进入市场交易。对以天然林木为原料的加工企业，要注销其木材加工许可证，一律停产或转产。
6、研究和制定切实可行的农村能源政策，积极发展农村替代能源。要全面禁止烧木炭，停办木炭出口手续，大力推广应用节柴灶和沼气，认真解决农村生活能源和保护森林资源的矛盾。
7、稳定林业机构和职工队伍
8、制定优惠政策，鼓励单位和个人保护天然林、搞好封山育林和退耕还林的积极性。譬如，对国有森工企业和场圃等事业单位为实施天然保护、封山工程而新办的转产项目，在5年内免征农业税、所得税；对退耕还林营造的经济果木林，在5年内免征农业特产税。
9、积极筹措资金，加大对工程项目的投入。一是要积极组织和动员群众投工投劳，通过义务工和积累工，解决工程建设的投工投劳问题。二是采取财政挤、部门凑、银行贷、群众集的办法，筹措项目建设资金。三是在积极争取中央扶植的同时，地方各级政府应安排相应的配套资金。
10、加强林业“一金两费”和森林植被复费的征管工作，特别是要全面开征森林生态效益补偿基金。
