郴州市退耕还林生态价值调查与研究
http://lyj.hunan.gov.cn/
时间：2006-03-07 00:00
信息来源：
环境污染和生态破坏是当今人类所面临的重大问题。产生这两大类环境问题的根源，很大程度上在于人类对生态环境的功能、地位以及人类发展所提供的服务等问题认识不足。迄今为止，我国政府组织实施的规模最大、投入最多的生态补偿工程，当数退耕还林工程。为全面了解退耕还林的生态价值，去年5月，我们结合省厅下达的《林业在社会经济中的地位和作用》的调研命题，组成“生态价值调查与研究”课题组，以资兴为案例，对我市退耕还林的生态价值进行了调查与研究，课题组分别走访了资兴市委、市政府、资兴市林业局、科技局、统计局等单位，深入到黄草、青腰、何家山等乡镇，与有关乡镇负责人进行了座谈，对155户农户进行了访谈和问卷调查。通过调研，课题组收集了大量信息和第一手资料。基于这些信息和资料，我们对这一地区退耕还林的生态价值做了深入的分析，并得出了一些结论。
一、 调查情况
（一）资兴市退耕还林工程的进展与效果
资兴市从2002年开始启动了以保护东江水库为主要目的退耕还林工程，至2004年共完成退耕还林9.6万亩，其中坡耕地造林4.4万亩，荒山造林5.2万亩。分年度实施的情况是：2002年完成造林5.4万亩，其中坡耕地造林2.9万亩，荒山造林2.5万亩；2003年完成造林2.7万亩，其中坡耕地造林1.5万亩，荒山造林1.2万亩；2004年完成造林1.5万亩，全部为荒山造林。到2005年3月，资兴退耕还林工程发放粮食434.59万公斤，粮食现金补助607.71万元，退耕地管护费146万元。整个工程涉及到27个乡镇（场）、217个行政村、28221户农户，近10万农民从中受益。
资兴市退耕还林工程中新栽植的树种主要是杉木、马尾松和楠竹，另外，也有一定数量的枫香、桤木、木荷等，生态树种和经济树种各近一半。在退耕还林的坡度上，以15-25度坡地为最多，占整个退耕还林工程面积的68%，25度以上的占28%。
资兴市退耕还林工程已取得了明显的效果，造林成活率或保存率达95%以上，第一年造林苗木平均高达30厘米以上，第二年造林苗木平均高达80厘米以上，第三年造林苗木平均高达150厘米以上，基本成林。退耕还林项目可为全市增加林地面积4.4万亩，增加森林面积9.6万亩。
（二）退耕还林工程生态效益显著
为了计算资兴市退耕还林工程的生态效益，课题组首先采用生态经济学方法对资兴市的农田生态系统服务功能进行了价值化评估，结果表明：1990、1995、2000和2003年资兴市农田生态系统提供的生态服务价值分别为：39219万元、39112万元、54868万元、54327万元，单位面积提供的生态服务价值分别为23197元/公顷、21883元/公顷、27572元/公顷和29287元/公顷。从总的变化趋势看，单位面积农田提供的生态服务功能呈增加趋势，在农田提提供的生态服务功能中，气体调节、土壤保持的价值比较大。
1、退耕前农田和荒山的生态服务功能
资兴市的退耕地和荒山荒地都是一些水土流失比较严重的坡地，但是这些坡地退耕前也具有一定的生态服务功能，主要体现在如下几个方面：
（1）气体调节功能。农田生态系统通过作物光合作用和呼吸作用与大气进行CO2和O2交换，固定大气中的CO2，同时释放O2，同时对维持地球大气中的CO2和O2和动态平衡，减缓温室效应发挥了重要作用。课题组以农田净初级生产力数据为基础，根据光合作用方程式估算固定CO2和释放O2的物质质量，然后再采用碳税法（1240.0RMB/吨 C）估算固定CO2价值，用工业制氧法（取值为400RMB/吨 O）估算释放O2价值。农田净初级生产力计算公式为：NPP=∑Pi/Ri×(1－Wi)
式中，S为农田净初级生产力；Pi为i类作物的经济产量；Ri为i类作物的经济系数；Wi为i类作物的水分含量；i=1，2，…8，分别代表谷物、豆类、薯类、油料、棉花、糖类、烟叶、蔬菜。
在气体调节功能中，稻田生态系统排放的CH4是大气中主要的温室气体之一，对全球变暖有着重要影响。目前关于甲烷排放对环境影响的经济评估，通常采用将相同质量的CH4的气体换算为等温室效应的CO2。对于100年时间尺度的气候变化，CH4相当于24.5kg的CO2所产生的温室效应。据此可以将CH4换算为CO2，再运用碳税法计算其价值。稻田甲烷排放估算采用IPCC（1996）推荐的水稻田CH4排放量计算方法，公式为：Qm=Si×ti×Fi
式中，Qm为甲烷排放量（kg）；Si为不同稻作水稻田的播种面积（hm2）;ti为不同稻作水稻生长期即水淹天数（d）；Fi为不同稻作水稻田CH4排放通量(kg.hm-2.d-1)；i=1、2、3，分别代表早稻、中稻和晚稻。根据有关资料，可以估算资兴地区早稻、中稻和晚稻生长期分别为111天、131天和132天，CH4排放通量分别为3.902kg.hm-2.d-1、1.658 kg.hm-2.d-1和3.935 kg.hm-2.d-1。
根据资兴市历年统计年鉴可以计算出资兴市1990、1995、2000和2003年农田生态系统的净初级生产力，并进而计算出碳蓄积和氧释放的数量及经济价值；根据历年早、中、晚稻播种面积，可以计算出稻田甲烷排放量和经济价值。结果表明，1990、1995、2000和2003年，资兴市农田生态系统的气体调节经济价值分别为25582万元、24652万元、35952万元和36140万元。其中，稻田排放甲烷的负面经济价值呈现明显的下降趋势，这主要与资兴市近十几年来的种植制度调整有关。
（2）土壤保持功能及其经济价值。
根据2002年全国第二次水土流失遥感调查资料，资兴市水土流失863.56m2，占全市土地面积的31.8%，平均侵蚀模数3580t.j,-2.a-1。侵蚀类型以水力侵蚀为主，主要为面蚀，多发生在坡耕地、荒山荒坡和疏幼林地上，分布广、流失量大，沟蚀、崩塌、滑坡、崩岗和泥石流等重力侵蚀也多有发生。
QS=A×(Ep－Er)
式中，Qs为农田土壤保持量（t/a）；A为农田面积（hm2）;EP为耕地潜在侵蚀模数形等因素影响，现实侵蚀模数（t-hm-2.a-1）。耕地潜在侵蚀模数主要受降雨、土壤、地形等因素影响，现实侵蚀模数则与农田水保措施和种植制度有关。
农田防止土壤侵蚀作用的价值可以从保持土壤养分、减少土地废弃和减轻泥砂淤积三个方面的评价，方法可以运用市场价格法、机会成本法和影子工程法。
①保持土壤养分价值
土壤侵蚀使大量土壤营养物质流失，主要是土壤中的N、P、K流失。农田保持土壤养分的价值可以采用如下方法计算：Va=Qs×CNPK×PNPK
式中，Va为保持土壤中养分价值（元/年）；CNPK为土壤中N、P的总含量；PNPK为N、P、K肥的平均市场价格，本文取1990年不变价格。
②减少耕地废弃价值
根据土壤保持量和土壤表土平均厚度来推算因土壤锓蚀而造成的废弃土地面积，再用机会成本法计算因土地废弃而失去的年经济价值，方法为：Vb=Qs/p/h×B÷10000
式中，Vb为减少土地废弃的经济效益（元/年）；P为土壤容重（吨/m3）；h为土壤厚度，取平均值0.5m；B为农田年均收益（元/公顷），均取1990年不变价格。
③减轻泥砂淤积价值
根据资兴市地形地貌和水库、河流特点，选取淤积于河流和水库的比例为80%。另据有关研究，我国1m3库容的水库工程费用为0.67元（1990年不变价），则减轻砂淤积的价值为：Vc=Qs/p×80%×０.67
根据资兴市耕地坡度及梯田建设情况，以及当地水保部门监测数据，可以估测出当地农田的潜在侵蚀模数和现实侵蚀模数，并进而计算出农田的土壤保持量和保持土壤的经济价值。结果表明，1990-2003年期间，资兴市农田生态系统的土壤保持量为193-228万吨/年，保持土壤的价值高达75131-8975万元/年。
（3）水源涵养功能及其经济价值。
农田生态系统涵养水源的作用可以采用降水储存量法来计算：
Qw=A×J×R
J=J0×K
R=R0－Rg
式中， QW为与裸地相比较，农田涵养水源的增加量；A为计算区面积；J为计算区多年平均产流降雨量；J0为计算区多年平均降雨总量；K为计算区产流降雨量占降雨总量的比例；R为与裸地比较，农田减少径流的效益系数；R0为产流量降雨条件下裸地降雨径流率；Rg为产流降雨条件下农田降雨径流率。
根据资兴市降雨特征选以K值为0.6。结合该区土壤类型、坡耕地面积、梯田面积等因素，综合估算其R值为0.25。
农田涵养水源的功能主要体现在调节洪水和增强供水能力两个方面。在获得物质量后，采用水库蓄水成本法计算其价值。
农田水源涵养功能主要体现在调节洪水和增强供水能力两个方面。据资料显示，1990、1995、2000和2003年资兴市农田生态系统的水源涵养量分别为：3903万立方米、4123万立方米、4591万立方米和4279万立方米，农田生态系统的水源涵养价值分别为2615万元、2762万元、3076万元和2867万元。
（4）农田生态系统的环境净化功能及其经济价值
传统农业的无废弃物生产模式和农户分散经营的土地利用方式，使中国农田生态系统担负了重要的环境净化功能。人畜粪便、生活垃圾、甚至厨房泔水等在经过简单的堆制处理后被作为有机肥料施入农田，既维持了农田养分平衡，同时也减少了处理这些生活垃圾的成本，起到了重要的环境净化功能。
农田环境净化功能的价值可以采用零星代成本法来估算，即采用城市生活垃圾处理成本来零星代。目前我国城市生活垃圾的处理方式主要有卫生填埋、焚烧、堆肥和热解四种。其中垃圾卫生填埋在我国仍是首选方法和主要途径，约占总处理量的70%-80%；高温堆肥是我国“七五”期间生活垃圾处理领域研究开发的重点，占总处理量的10%-20%；“八五”以来，焚烧法逐渐成为新热点，但目前所占比得还较小，不10%；热解气化技术仍处于志步时期，成熟后可能会因其高度的减量化、无害化、资源化而成为生活垃圾处理技术的新领域。从不同处理方式的成本来看，有关资料显示，卫生填埋法成本（含垃圾回收、运输、填埋和设备折旧）约在100元/吨左右；堆肥法的处理成本（含垃圾回收、运输、分类、堆肥、设备折旧）也在100元/吨左右，且堆制的有机肥可挽回一些成本；焚烧法的成本（含垃圾回收、运输、焚烧、设备折旧）约在260元/吨左右。根据目前我国城市生活垃圾采用各种处理方式的比例和各种方式的处理成本，可以大致估算出垃圾处理成本为108元/吨，换算成1990年不变价格则为57元/吨。
根据2005年3月在资兴市所做的农户调查资料，可以估算出资兴市农田消除人畜废弃物和生活垃圾的数量，并进而求出农田生态系统环境净化服务功能的经济价值1990、1995、2000、2003年的净化废弃物数量为70、78、143、145万吨，净化废
弃物价值为4001、4490、8135、8296万元。
（5）环境污染功能及其经济价值
随着农业现代化和经济全球化的发展，中国传统农业面临了巨大的挑战。在现代农业技术和市场经济体制下，传统农业中的许多精华开始逐渐被各种现代投入所代替，如大量的化肥、农药、除草剂逐渐替代传统的有机肥、人工锄草等。这些现代投入品在增加作物产量的同时，也带来了一系列的环境问题，如长期过量施用化肥造成空气污染、水体富营养化、农产品硝盐含量超标等问题，大量施用农药导致许多非靶标生物死亡，农药残留危害人类健康等。另外，近些年来，我国保护地农业迅速发展。农膜的大量使用的确为农业增产增收做出了巨大贡献，但同时也带来了“白色污染”。
从理论上讲，农田使用化肥、农药和农膜的负面经济价值应当是指化肥、农药和农膜对土壤、水体、空气的污染给人类福利带来的损失，如饮用水原污染影响人们身体健康，农田有益昆虫和鸟类死亡导致生物多样性降低，农膜残留降低耕地质量等。但是，受资料所限，采用这种方法进行评价的可行性较小。因此，本研究采用如下方法进行估算：Vp=M×(1－r)×P
式中，Vp是指施用化肥/农药/农膜的负面经济价值；M是化能/农药/农膜的用量，r为化肥/农药/农膜的利用率，P为化能/农药/农膜当前价格。
对于资兴市的化肥利用率问题，本文采用36.04%；对于农药的利用率，本文根据一些文献资料以及作者农户调查资料进行估算，到值为35%；对于农膜残留情况 ，参考有关研究结果和作者的农户调查资料，确定农膜当年分解和回收的比例为总用量的58%，即42%形成环境污染。根据资兴市历年统计年鉴，可以计算出农田生态系统造成环境污染的负面经济价值。1990、1995、2000和2003年，农田在使用化肥、农药和农膜所形成的环境污染价值分别为-492万元、-799万元、-1270万元和-1327万元。
总而言之，1991、1995、2000和2003年资兴市农田生态系统提供的总生态服务价值分别为39219.1万元、39112.7万元、54868.5万元和54327.6万元，单位面积农田提供的生态服务价值分别为23197元/公顷、21883元/公顷、27572元/公顷和29287元/公顷。从总体变化趋势看，单位面积农田提供的生态服务功能略呈增加之势。在农田提供的生态服务功能中，气体调节、土壤保持的价值较大。虽然近些年来化肥和农药的用量快速增加，使农田对环境所形成的污染程度逐年加大，但总体来看，农田污染环境给人类福利所带来的损失还较小。
2、退耕还林工程的生态效益
（1）气体调节功能的变化
虽然退耕农田在退耕前种植结构也是以稻谷为主，但是由于这些陡坡耕地缺乏灌溉条件，其水淹时间不及平地及缓坡稻田。根据调查表明，资兴市退耕还林工程可使二氧化碳蓄积量比退耕前增加9757.2吨/年，氧气释放量增加7183.2吨/年，总经济价值约为617.4万元/年,平均单位面积效益增加964.7元/公顷。
（2）水土保持功能的价值变化
根据调查资料表明，资兴市退耕还林工程可增加水源涵养量728.5万立方米/年，土壤保持增加15.7万吨/年，水土保持总经济价值约为4.7万元/年,平均单位面积水土保持效益为1632.3元/公顷。
（3）环境净化与减轻环境污染价值
农田的环境净化功能主要体现在净化人畜粪便等方面，即农民所施用的农家肥。林地的环境净化功能主要体现在净化水质、吸收或分解有毒有害物质等。另外，退耕后农民不再施用化肥、农药等，在一定程度上减轻了环境污染的可能性。根据计算，资兴市退耕还林工程可增加环境净化价值973.4万元/年,减轻环境污染价值69.9万元/年,总价值为1043.3万元/年,平均单位造林面积效益为1630.2元/公顷。
（4）维持生物多样性和旅游文化效益
目前还没有较好的方法来评价生态系统维持生物多样性。对于旅游文化价值，由于资兴市的旅游业是以东江湖为主体的山水型旅游，而东江湖山水景观的维持来自于水源地森林植被涵养水源、保持土壤、维持生物多样性等功能。因此，可以采用如下方法对退耕造林的旅游文化功能进行价值评估：V=m×a/A
式中，V为退耕造林地的旅游文化价值；m为资兴市与东江湖相关的旅游收入a为退耕造林地中属于东江湖水源的面积；A为资兴市东江湖水源地森林总面积。
结果表明，资兴市退耕还林的生物多样性保护价值为657.5万元/年，旅游文化价值为960.4万元/年，总价值为1618.0万元/年，平均单位造林面积的效益为2528.1元/公顷。在各乡镇中，州门司镇、烟坪乡效益较高，大于2800元/公顷；林科所、基地站、高码乡效益较低，小于2300元/公顷。
据调查统计，资兴市退耕还林的总生态效益为4323.4万元/年，单位面积的生态效益为6755.3元/公顷?年。其中土壤保持和水源涵养的效益合计为1632.3元/公顷?年，占总生态效益的24.2%；气体调节效益为964.7元/公顷?年，占总生态效益的14.3%；环境净化与减轻污染的效益为1630.2元/公顷?年，占总生态效益的24.1%；生物多样性保护与文化旅游效益为2527.9元/公顷?年，占总生态效益的37.4%。
各乡镇退耕还林的生态效益为17-534万元不等，单位面积的生态效益为5000-800元/公顷?年不等。各乡镇退耕还林的生态效益差别主要与造林树种、退耕地与荒山比例等因素有关。
（三）退耕还林工程的经济社会效益不明显
要估算退耕还林的经济社会服务功能的变化，首先要对单位面积的农业和林业经济社会服务的功能进行估算。考虑资兴退耕还林发生在2002-2004年，基于数据的可得性，课题组以2002-2003年两年数据平均计算资兴市单位面积农业和林业的经济和社会服务价值。
1、农业生产系统提供的经济社会服务功能计算
（1）农业生产系统提供的经济服务功能可以从农产品产量、农业总产值和农业增加值三个方面进行度量。 根据《资兴统计年鉴》，资兴市2002-2003年农业平均总产值（不含林牧渔）为38075万元，除以该市耕地总面积18500公顷，得该市单位面积农业产值为20581元/公顷。
（2）农业的社会服务功能包括两个方面，一是农业为农民提供就业机会和就业收入；二是农业为农民提供的生存保障人数和保障价值。农业就业人数=实际从事种植业的日数/250日=∑（某种农作物产量/每一个劳动日所对应的某种农作物产量）/250日；就业价值=实际从事种植业的日数×劳动日工价=农业所创造的就业机会（人/年）×250（日/年）×劳动日工价（元/人?日）；农业社会保障人数=农业劳动力（农业从业人员）－农业实际需要的就业人数，农业社会保障价值=农业社会保障人数×国家贫困线标准来测算农业所提供的社会保障功能。调查结果表明，在资兴市，粮食一直是提供就业机会最多的作物，但是，自1990年以来，其所提供的就业机会却不断减少，1990年其提供的就业机会是30280人，2002年下降到21460人，就业机会减少了8820人。1990年资兴市农业的社会保障人数是23771人，1995年为10352人，而2000年以后，社会保障人数为负数。2002-2003年农业平均为农民提供的总就业价值为4825万元，除以该市耕地总面积18500公顷，得出该市单位面积农业社会就业价值为2608元/公顷。2002-2003年农业社会保障人数为-10925人，社会保障总价值为-376.7万元，除以该市耕地总面积18500公顷，得该市单位面积农业社会保障价值为-203元/公顷。
以 2003年为例，我们得出农业生产系统提供的总经济社会服务价值为： 38075+4825-376.7=42523.3（万元）；单位面积经济社会服务价值为： 20581 +2608 -203 =22986（元/公顷）。
2、林业生产系统提供的经济社会服务功能计算
（1）林业生产系统提供的经济服务功能可以从林产品产量、林业总产值和林业增加值三个方面进行度量。根据《资兴统计年鉴》，资兴市2003年林业总产值为15577万元，除以该市林地总面积21万公顷，得该市单位面积林业产值为741.7元/公顷。
（2）林业的社会服务功能包括两个方面，一是林业为农民提供就业机会和就业收入，二是林业为林农提供的生存保障人数和保障价值。采用“林业的就业机会=林业增加值÷林业系统在岗职工年平均工资”的计算方法。采用这个公式的合理性在于：以增加值形态计，增加值是折旧加劳动力工资加利润，考虑到林业折旧和林业利润都非常低，因此，林业增加值主要由劳动力工资构成，用林业系统在岗职工平均工资来除，实际经济含义就是，生产这个林业增加值需要多少个劳动力，也就是，林业所创造的就业机会。经过计算，得出林业的总就业价值为4662万元，除以该市林地总面积21万公顷，单位面积林业的就业价值为222元/公顷；林业的总保障价值为-399万元，单位面积林业的保障价值为-19元/公顷。
以2003年为例，得出林业生产系统提供的总经济社会服务价值为： 15577+4662-399=19840（万元）；除以该市林地总面积21万公顷，单位面积经济社会服务价值为944.7元/公顷。
3、农、林生态系统提供的经济社会服务价值差异
调查结果显示，耕地单位面积经济社会服务价值为 22986元/公顷，考虑到耕地为坡耕地，其单位面积经济社会服务价值取值为耕地的2/3，即15324元/公顷，林业经济社会服务功能的价值小于农业经济社会服务功能的价值，单位面积经济社会服务价值单位面积差距为14379.3元/公顷。这同时也说明，资兴市退耕还林将导致各乡镇总产值、增加值、就业机会的减少，与此同时，还导致近一半乡镇的保障人数，和保障价值下降。汇总的数据表明， 2002-2004年资兴市6400公顷的退耕还林共带来总产值减少3271.7万元、增加值减少1977.5万元、就业机会减少2962万元、保障人数减少1329人、就业价值减少822万元、保障价值减少84万元的净变化。
（四）产出大于投入，退耕还林的生态补偿效果显著
进行退耕还林生态补偿政策的效益评估，就要进行投入-产出对比，产出大于投入时，生态补偿就是有效的，否则就是得不偿失。投入包括中央政府的投入、地方政府的投入以及各种社会参与者的投入，各种机会成本等，基于数据可得性，我们仅考虑了政府用于生态补偿的直接投入和退耕还林的直接机会成本；产出包括生态价值、经济价值和社会价值。
从上述调查分析结果可以得出，单位面积产出为6755.3 +944.7=7700（元/公顷?年）；单位面积国家直接投入为3450（元/公顷?年），农户造林成本在资兴一带平均为3000（元/公顷?年），即单位面积投入为3450+3000=6450（元/公顷?年）。产出大于投入，退耕还林生态补偿效果明显。
在总体上，资兴市的退耕还林起到了保持水土的效果，起到了涵养水源、保持水土，增加蓄水量，净化空气、美化环境、调节气候、减少自然灾害的强度与频度等生态作用，还有增加退耕户收入、帮助群众脱贫致富、发展林区经济、促进社会稳定的经济和社会效益。问卷调查表明，资兴农户普遍认为：退耕还林工程对缓解水土流失状况作用明显，在受调查的农户中，半数以上的农户认为这样的作用“很明显”，另外还有超过20%的农户认为“较明显”，只有不到25的农户认为退耕还林后水土流失状况没有改善甚至更差。
通过调查还发现：
在既定政策措施下，多数农户主动退耕还林，退耕还林工程推行的阻力较小；
2、资兴市的补助金和补助粮食管理措施有效，绝大部分的农户已经得到了足额的补助；
3、目前对退耕还林的实际补偿标准为230元/亩，大部分农户认为这个标准偏低；
4、绝大部分农户希望政府在8年的补偿期满之后继续发放补贴，并且希望将退耕地的补偿标准提高到260元/亩。如果现在确定的补助期满后国家停止补贴，有四分之一的农户有复耕的意向，这说明，农民对土地耕作的依赖性非常强，这种依赖性，也自然而然地转化为对退耕还林补助钱粮的期望和依赖。
（五）退耕还林生态补偿机制
1、实施机构和运行机制
（1）组织机构。资兴市成立了由市政府主管林业的领导为组长的退耕还林建设领导小组，其成员为林业、农业、财政、计划、环保等部门主要负责人。下设办公室，由市林业局主要领导兼任办公室主任，并配备工程、财务人员5名，具体负责项目的实施。
（2）程序及措施。总体而言，资兴市退耕还林工程的实施程序是：国家计划-实施方案编制审批-市计划下达-农户申请-造林作业设计-造林施工-检查验收-政策补助兑现-林权证发证-档案管理。
为了保证退耕还林的顺利实施，资兴市出台了一系列的政策和措施，一是领导重视，成立了市退耕还林领导小组；二是样板带动，各级主要领导都办了退耕还林小班样板示范点；三是责任落实，市与乡、乡与村、村与组、组与农户都签定了退耕还林责任状，并将退耕还林工作纳入各级三文明考核内容；四是政策促动，及时兑现退耕还林钱粮补助，维护退耕户利益，提高其积极性。
2、补助标准及资金管理
（1）补助标准。国家解决退耕地造林每亩每年粮食补助210元、管护费补助20元和种苗费用一次性补助50元。
（2）补助金管理。以2003年资兴市的退耕还林补助资金发放为例，他们的管理办法是：
①补助资金由林业局一次性拨付到各林管站，林管站在财务帐内设立其他应付款-退耕还林现金补助专项户，实行专款专用。
②各下属单位按照造林验收合格证明切实为退耕户做好登记造册工作，并汇总后统一到林业局结算。结算结果张榜公布15天，再凭造林验收合格证，将现金补助以存折形式发放到每个退耕户。
③严格加强对退耕还林工程项目资料的归档管理。
二、存在的问题
1、退耕还林生态补偿标准过低。退耕还林生态效益优于经济效益的政策取向，将导致林区水田面积减少，林农收入呈现相对下降的趋势。
2、退耕还林补助标准的制定采取计划经济的、行政命令的运作模式，与市场经济体制之间存在矛盾。我国实施退耕还林生态补偿工程项目，隐藏在该项目背后的经济学原理就是对原先种地的农民为开展生态保护、放弃耕作的机会而由此所承担的机会成本进行补偿，补偿资金完全由政府负担。在具体实施项目时则应该利用市场机制和遵循农户自愿的原则，而不是由政府统一规定一个补偿标准。
三、解决方案
1、提高生态补偿标准。调查结果显示，林业经济社会服务功能的价值小于农业经济社会服务功能的价值，单位面积差距为14379.3元/公顷，即958.62元/亩。为维护林农根本利益，建议将退耕还林生态补偿标准标准提高到380元/年.亩。
2、积极探索市场化退耕还林生态补偿模式。退耕还林生态补偿工程应该采取合同制的方式分阶段实施，每一阶段的保护目标不尽相同。5年或8年合同期满后农户可以根据当时农作物的市场行情来确定是否继续参与下一阶段的退耕项目。而且，应该引入竞标机制来确定与当地自然经济条件相适应的补偿标准。大体分4个步骤：（1）合同总体签署阶段；（2）土地所有者或经营者提出申请及其愿意接受的补偿标准；（3）政府根据实际情况确定补偿标准；（4）递交竞标结果，有主管部门进行评审。在这种机制下，补偿标准是由生态效益购买者（政府）和销售者（农户）之间的供求状况决定的。
3、加强生态保护和生态补偿的立法工作。环境财政税收政策的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境管理的有效开展，都必须以法律为保障。为此，必须加强生态补偿立法工作，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。
4、积极探索资源使（取）用权、排污权交易等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。为了确保政策落实，建议国家开征生态资源税。从水能发电、森林旅游、消耗森林资源的企业、排放污废物破坏生态的部门、企业和个人收取生态资源税，作为对生态营造、管理、保护的经济补偿，使生态资源补偿有稳定的资金来源。逐步引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。
一、 调查情况
（一）资兴市退耕还林工程的进展与效果
资兴市从2002年开始启动了以保护东江水库为主要目的退耕还林工程，至2004年共完成退耕还林9.6万亩，其中坡耕地造林4.4万亩，荒山造林5.2万亩。分年度实施的情况是：2002年完成造林5.4万亩，其中坡耕地造林2.9万亩，荒山造林2.5万亩；2003年完成造林2.7万亩，其中坡耕地造林1.5万亩，荒山造林1.2万亩；2004年完成造林1.5万亩，全部为荒山造林。到2005年3月，资兴退耕还林工程发放粮食434.59万公斤，粮食现金补助607.71万元，退耕地管护费146万元。整个工程涉及到27个乡镇（场）、217个行政村、28221户农户，近10万农民从中受益。
资兴市退耕还林工程中新栽植的树种主要是杉木、马尾松和楠竹，另外，也有一定数量的枫香、桤木、木荷等，生态树种和经济树种各近一半。在退耕还林的坡度上，以15-25度坡地为最多，占整个退耕还林工程面积的68%，25度以上的占28%。
资兴市退耕还林工程已取得了明显的效果，造林成活率或保存率达95%以上，第一年造林苗木平均高达30厘米以上，第二年造林苗木平均高达80厘米以上，第三年造林苗木平均高达150厘米以上，基本成林。退耕还林项目可为全市增加林地面积4.4万亩，增加森林面积9.6万亩。
（二）退耕还林工程生态效益显著
为了计算资兴市退耕还林工程的生态效益，课题组首先采用生态经济学方法对资兴市的农田生态系统服务功能进行了价值化评估，结果表明：1990、1995、2000和2003年资兴市农田生态系统提供的生态服务价值分别为：39219万元、39112万元、54868万元、54327万元，单位面积提供的生态服务价值分别为23197元/公顷、21883元/公顷、27572元/公顷和29287元/公顷。从总的变化趋势看，单位面积农田提供的生态服务功能呈增加趋势，在农田提提供的生态服务功能中，气体调节、土壤保持的价值比较大。
1、退耕前农田和荒山的生态服务功能
资兴市的退耕地和荒山荒地都是一些水土流失比较严重的坡地，但是这些坡地退耕前也具有一定的生态服务功能，主要体现在如下几个方面：
（1）气体调节功能。农田生态系统通过作物光合作用和呼吸作用与大气进行CO2和O2交换，固定大气中的CO2，同时释放O2，同时对维持地球大气中的CO2和O2和动态平衡，减缓温室效应发挥了重要作用。课题组以农田净初级生产力数据为基础，根据光合作用方程式估算固定CO2和释放O2的物质质量，然后再采用碳税法（1240.0RMB/吨 C）估算固定CO2价值，用工业制氧法（取值为400RMB/吨 O）估算释放O2价值。农田净初级生产力计算公式为：NPP=∑Pi/Ri×(1－Wi)
式中，S为农田净初级生产力；Pi为i类作物的经济产量；Ri为i类作物的经济系数；Wi为i类作物的水分含量；i=1，2，…8，分别代表谷物、豆类、薯类、油料、棉花、糖类、烟叶、蔬菜。
在气体调节功能中，稻田生态系统排放的CH4是大气中主要的温室气体之一，对全球变暖有着重要影响。目前关于甲烷排放对环境影响的经济评估，通常采用将相同质量的CH4的气体换算为等温室效应的CO2。对于100年时间尺度的气候变化，CH4相当于24.5kg的CO2所产生的温室效应。据此可以将CH4换算为CO2，再运用碳税法计算其价值。稻田甲烷排放估算采用IPCC（1996）推荐的水稻田CH4排放量计算方法，公式为：Qm=Si×ti×Fi
式中，Qm为甲烷排放量（kg）；Si为不同稻作水稻田的播种面积（hm2）;ti为不同稻作水稻生长期即水淹天数（d）；Fi为不同稻作水稻田CH4排放通量(kg.hm-2.d-1)；i=1、2、3，分别代表早稻、中稻和晚稻。根据有关资料，可以估算资兴地区早稻、中稻和晚稻生长期分别为111天、131天和132天，CH4排放通量分别为3.902kg.hm-2.d-1、1.658 kg.hm-2.d-1和3.935 kg.hm-2.d-1。
根据资兴市历年统计年鉴可以计算出资兴市1990、1995、2000和2003年农田生态系统的净初级生产力，并进而计算出碳蓄积和氧释放的数量及经济价值；根据历年早、中、晚稻播种面积，可以计算出稻田甲烷排放量和经济价值。结果表明，1990、1995、2000和2003年，资兴市农田生态系统的气体调节经济价值分别为25582万元、24652万元、35952万元和36140万元。其中，稻田排放甲烷的负面经济价值呈现明显的下降趋势，这主要与资兴市近十几年来的种植制度调整有关。
（2）土壤保持功能及其经济价值。
根据2002年全国第二次水土流失遥感调查资料，资兴市水土流失863.56m2，占全市土地面积的31.8%，平均侵蚀模数3580t.j,-2.a-1。侵蚀类型以水力侵蚀为主，主要为面蚀，多发生在坡耕地、荒山荒坡和疏幼林地上，分布广、流失量大，沟蚀、崩塌、滑坡、崩岗和泥石流等重力侵蚀也多有发生。
QS=A×(Ep－Er)
式中，Qs为农田土壤保持量（t/a）；A为农田面积（hm2）;EP为耕地潜在侵蚀模数形等因素影响，现实侵蚀模数（t-hm-2.a-1）。耕地潜在侵蚀模数主要受降雨、土壤、地形等因素影响，现实侵蚀模数则与农田水保措施和种植制度有关。
农田防止土壤侵蚀作用的价值可以从保持土壤养分、减少土地废弃和减轻泥砂淤积三个方面的评价，方法可以运用市场价格法、机会成本法和影子工程法。
①保持土壤养分价值
土壤侵蚀使大量土壤营养物质流失，主要是土壤中的N、P、K流失。农田保持土壤养分的价值可以采用如下方法计算：Va=Qs×CNPK×PNPK
式中，Va为保持土壤中养分价值（元/年）；CNPK为土壤中N、P的总含量；PNPK为N、P、K肥的平均市场价格，本文取1990年不变价格。
②减少耕地废弃价值
根据土壤保持量和土壤表土平均厚度来推算因土壤锓蚀而造成的废弃土地面积，再用机会成本法计算因土地废弃而失去的年经济价值，方法为：Vb=Qs/p/h×B÷10000
式中，Vb为减少土地废弃的经济效益（元/年）；P为土壤容重（吨/m3）；h为土壤厚度，取平均值0.5m；B为农田年均收益（元/公顷），均取1990年不变价格。
③减轻泥砂淤积价值
根据资兴市地形地貌和水库、河流特点，选取淤积于河流和水库的比例为80%。另据有关研究，我国1m3库容的水库工程费用为0.67元（1990年不变价），则减轻砂淤积的价值为：Vc=Qs/p×80%×０.67
根据资兴市耕地坡度及梯田建设情况，以及当地水保部门监测数据，可以估测出当地农田的潜在侵蚀模数和现实侵蚀模数，并进而计算出农田的土壤保持量和保持土壤的经济价值。结果表明，1990-2003年期间，资兴市农田生态系统的土壤保持量为193-228万吨/年，保持土壤的价值高达75131-8975万元/年。
（3）水源涵养功能及其经济价值。
农田生态系统涵养水源的作用可以采用降水储存量法来计算：
Qw=A×J×R
J=J0×K
R=R0－Rg
式中， QW为与裸地相比较，农田涵养水源的增加量；A为计算区面积；J为计算区多年平均产流降雨量；J0为计算区多年平均降雨总量；K为计算区产流降雨量占降雨总量的比例；R为与裸地比较，农田减少径流的效益系数；R0为产流量降雨条件下裸地降雨径流率；Rg为产流降雨条件下农田降雨径流率。
根据资兴市降雨特征选以K值为0.6。结合该区土壤类型、坡耕地面积、梯田面积等因素，综合估算其R值为0.25。
农田涵养水源的功能主要体现在调节洪水和增强供水能力两个方面。在获得物质量后，采用水库蓄水成本法计算其价值。
农田水源涵养功能主要体现在调节洪水和增强供水能力两个方面。据资料显示，1990、1995、2000和2003年资兴市农田生态系统的水源涵养量分别为：3903万立方米、4123万立方米、4591万立方米和4279万立方米，农田生态系统的水源涵养价值分别为2615万元、2762万元、3076万元和2867万元。
（4）农田生态系统的环境净化功能及其经济价值
传统农业的无废弃物生产模式和农户分散经营的土地利用方式，使中国农田生态系统担负了重要的环境净化功能。人畜粪便、生活垃圾、甚至厨房泔水等在经过简单的堆制处理后被作为有机肥料施入农田，既维持了农田养分平衡，同时也减少了处理这些生活垃圾的成本，起到了重要的环境净化功能。
农田环境净化功能的价值可以采用零星代成本法来估算，即采用城市生活垃圾处理成本来零星代。目前我国城市生活垃圾的处理方式主要有卫生填埋、焚烧、堆肥和热解四种。其中垃圾卫生填埋在我国仍是首选方法和主要途径，约占总处理量的70%-80%；高温堆肥是我国“七五”期间生活垃圾处理领域研究开发的重点，占总处理量的10%-20%；“八五”以来，焚烧法逐渐成为新热点，但目前所占比得还较小，不10%；热解气化技术仍处于志步时期，成熟后可能会因其高度的减量化、无害化、资源化而成为生活垃圾处理技术的新领域。从不同处理方式的成本来看，有关资料显示，卫生填埋法成本（含垃圾回收、运输、填埋和设备折旧）约在100元/吨左右；堆肥法的处理成本（含垃圾回收、运输、分类、堆肥、设备折旧）也在100元/吨左右，且堆制的有机肥可挽回一些成本；焚烧法的成本（含垃圾回收、运输、焚烧、设备折旧）约在260元/吨左右。根据目前我国城市生活垃圾采用各种处理方式的比例和各种方式的处理成本，可以大致估算出垃圾处理成本为108元/吨，换算成1990年不变价格则为57元/吨。
根据2005年3月在资兴市所做的农户调查资料，可以估算出资兴市农田消除人畜废弃物和生活垃圾的数量，并进而求出农田生态系统环境净化服务功能的经济价值1990、1995、2000、2003年的净化废弃物数量为70、78、143、145万吨，净化废
弃物价值为4001、4490、8135、8296万元。
（5）环境污染功能及其经济价值
随着农业现代化和经济全球化的发展，中国传统农业面临了巨大的挑战。在现代农业技术和市场经济体制下，传统农业中的许多精华开始逐渐被各种现代投入所代替，如大量的化肥、农药、除草剂逐渐替代传统的有机肥、人工锄草等。这些现代投入品在增加作物产量的同时，也带来了一系列的环境问题，如长期过量施用化肥造成空气污染、水体富营养化、农产品硝盐含量超标等问题，大量施用农药导致许多非靶标生物死亡，农药残留危害人类健康等。另外，近些年来，我国保护地农业迅速发展。农膜的大量使用的确为农业增产增收做出了巨大贡献，但同时也带来了“白色污染”。
从理论上讲，农田使用化肥、农药和农膜的负面经济价值应当是指化肥、农药和农膜对土壤、水体、空气的污染给人类福利带来的损失，如饮用水原污染影响人们身体健康，农田有益昆虫和鸟类死亡导致生物多样性降低，农膜残留降低耕地质量等。但是，受资料所限，采用这种方法进行评价的可行性较小。因此，本研究采用如下方法进行估算：Vp=M×(1－r)×P
式中，Vp是指施用化肥/农药/农膜的负面经济价值；M是化能/农药/农膜的用量，r为化肥/农药/农膜的利用率，P为化能/农药/农膜当前价格。
对于资兴市的化肥利用率问题，本文采用36.04%；对于农药的利用率，本文根据一些文献资料以及作者农户调查资料进行估算，到值为35%；对于农膜残留情况 ，参考有关研究结果和作者的农户调查资料，确定农膜当年分解和回收的比例为总用量的58%，即42%形成环境污染。根据资兴市历年统计年鉴，可以计算出农田生态系统造成环境污染的负面经济价值。1990、1995、2000和2003年，农田在使用化肥、农药和农膜所形成的环境污染价值分别为-492万元、-799万元、-1270万元和-1327万元。
总而言之，1991、1995、2000和2003年资兴市农田生态系统提供的总生态服务价值分别为39219.1万元、39112.7万元、54868.5万元和54327.6万元，单位面积农田提供的生态服务价值分别为23197元/公顷、21883元/公顷、27572元/公顷和29287元/公顷。从总体变化趋势看，单位面积农田提供的生态服务功能略呈增加之势。在农田提供的生态服务功能中，气体调节、土壤保持的价值较大。虽然近些年来化肥和农药的用量快速增加，使农田对环境所形成的污染程度逐年加大，但总体来看，农田污染环境给人类福利所带来的损失还较小。
2、退耕还林工程的生态效益
（1）气体调节功能的变化
虽然退耕农田在退耕前种植结构也是以稻谷为主，但是由于这些陡坡耕地缺乏灌溉条件，其水淹时间不及平地及缓坡稻田。根据调查表明，资兴市退耕还林工程可使二氧化碳蓄积量比退耕前增加9757.2吨/年，氧气释放量增加7183.2吨/年，总经济价值约为617.4万元/年,平均单位面积效益增加964.7元/公顷。
（2）水土保持功能的价值变化
根据调查资料表明，资兴市退耕还林工程可增加水源涵养量728.5万立方米/年，土壤保持增加15.7万吨/年，水土保持总经济价值约为4.7万元/年,平均单位面积水土保持效益为1632.3元/公顷。
（3）环境净化与减轻环境污染价值
农田的环境净化功能主要体现在净化人畜粪便等方面，即农民所施用的农家肥。林地的环境净化功能主要体现在净化水质、吸收或分解有毒有害物质等。另外，退耕后农民不再施用化肥、农药等，在一定程度上减轻了环境污染的可能性。根据计算，资兴市退耕还林工程可增加环境净化价值973.4万元/年,减轻环境污染价值69.9万元/年,总价值为1043.3万元/年,平均单位造林面积效益为1630.2元/公顷。
（4）维持生物多样性和旅游文化效益
目前还没有较好的方法来评价生态系统维持生物多样性。对于旅游文化价值，由于资兴市的旅游业是以东江湖为主体的山水型旅游，而东江湖山水景观的维持来自于水源地森林植被涵养水源、保持土壤、维持生物多样性等功能。因此，可以采用如下方法对退耕造林的旅游文化功能进行价值评估：V=m×a/A
式中，V为退耕造林地的旅游文化价值；m为资兴市与东江湖相关的旅游收入a为退耕造林地中属于东江湖水源的面积；A为资兴市东江湖水源地森林总面积。
结果表明，资兴市退耕还林的生物多样性保护价值为657.5万元/年，旅游文化价值为960.4万元/年，总价值为1618.0万元/年，平均单位造林面积的效益为2528.1元/公顷。在各乡镇中，州门司镇、烟坪乡效益较高，大于2800元/公顷；林科所、基地站、高码乡效益较低，小于2300元/公顷。
据调查统计，资兴市退耕还林的总生态效益为4323.4万元/年，单位面积的生态效益为6755.3元/公顷?年。其中土壤保持和水源涵养的效益合计为1632.3元/公顷?年，占总生态效益的24.2%；气体调节效益为964.7元/公顷?年，占总生态效益的14.3%；环境净化与减轻污染的效益为1630.2元/公顷?年，占总生态效益的24.1%；生物多样性保护与文化旅游效益为2527.9元/公顷?年，占总生态效益的37.4%。
各乡镇退耕还林的生态效益为17-534万元不等，单位面积的生态效益为5000-800元/公顷?年不等。各乡镇退耕还林的生态效益差别主要与造林树种、退耕地与荒山比例等因素有关。
（三）退耕还林工程的经济社会效益不明显
要估算退耕还林的经济社会服务功能的变化，首先要对单位面积的农业和林业经济社会服务的功能进行估算。考虑资兴退耕还林发生在2002-2004年，基于数据的可得性，课题组以2002-2003年两年数据平均计算资兴市单位面积农业和林业的经济和社会服务价值。
1、农业生产系统提供的经济社会服务功能计算
（1）农业生产系统提供的经济服务功能可以从农产品产量、农业总产值和农业增加值三个方面进行度量。 根据《资兴统计年鉴》，资兴市2002-2003年农业平均总产值（不含林牧渔）为38075万元，除以该市耕地总面积18500公顷，得该市单位面积农业产值为20581元/公顷。
（2）农业的社会服务功能包括两个方面，一是农业为农民提供就业机会和就业收入；二是农业为农民提供的生存保障人数和保障价值。农业就业人数=实际从事种植业的日数/250日=∑（某种农作物产量/每一个劳动日所对应的某种农作物产量）/250日；就业价值=实际从事种植业的日数×劳动日工价=农业所创造的就业机会（人/年）×250（日/年）×劳动日工价（元/人?日）；农业社会保障人数=农业劳动力（农业从业人员）－农业实际需要的就业人数，农业社会保障价值=农业社会保障人数×国家贫困线标准来测算农业所提供的社会保障功能。调查结果表明，在资兴市，粮食一直是提供就业机会最多的作物，但是，自1990年以来，其所提供的就业机会却不断减少，1990年其提供的就业机会是30280人，2002年下降到21460人，就业机会减少了8820人。1990年资兴市农业的社会保障人数是23771人，1995年为10352人，而2000年以后，社会保障人数为负数。2002-2003年农业平均为农民提供的总就业价值为4825万元，除以该市耕地总面积18500公顷，得出该市单位面积农业社会就业价值为2608元/公顷。2002-2003年农业社会保障人数为-10925人，社会保障总价值为-376.7万元，除以该市耕地总面积18500公顷，得该市单位面积农业社会保障价值为-203元/公顷。
以 2003年为例，我们得出农业生产系统提供的总经济社会服务价值为： 38075+4825-376.7=42523.3（万元）；单位面积经济社会服务价值为： 20581 +2608 -203 =22986（元/公顷）。
2、林业生产系统提供的经济社会服务功能计算
（1）林业生产系统提供的经济服务功能可以从林产品产量、林业总产值和林业增加值三个方面进行度量。根据《资兴统计年鉴》，资兴市2003年林业总产值为15577万元，除以该市林地总面积21万公顷，得该市单位面积林业产值为741.7元/公顷。
（2）林业的社会服务功能包括两个方面，一是林业为农民提供就业机会和就业收入，二是林业为林农提供的生存保障人数和保障价值。采用“林业的就业机会=林业增加值÷林业系统在岗职工年平均工资”的计算方法。采用这个公式的合理性在于：以增加值形态计，增加值是折旧加劳动力工资加利润，考虑到林业折旧和林业利润都非常低，因此，林业增加值主要由劳动力工资构成，用林业系统在岗职工平均工资来除，实际经济含义就是，生产这个林业增加值需要多少个劳动力，也就是，林业所创造的就业机会。经过计算，得出林业的总就业价值为4662万元，除以该市林地总面积21万公顷，单位面积林业的就业价值为222元/公顷；林业的总保障价值为-399万元，单位面积林业的保障价值为-19元/公顷。
以2003年为例，得出林业生产系统提供的总经济社会服务价值为： 15577+4662-399=19840（万元）；除以该市林地总面积21万公顷，单位面积经济社会服务价值为944.7元/公顷。
3、农、林生态系统提供的经济社会服务价值差异
调查结果显示，耕地单位面积经济社会服务价值为 22986元/公顷，考虑到耕地为坡耕地，其单位面积经济社会服务价值取值为耕地的2/3，即15324元/公顷，林业经济社会服务功能的价值小于农业经济社会服务功能的价值，单位面积经济社会服务价值单位面积差距为14379.3元/公顷。这同时也说明，资兴市退耕还林将导致各乡镇总产值、增加值、就业机会的减少，与此同时，还导致近一半乡镇的保障人数，和保障价值下降。汇总的数据表明， 2002-2004年资兴市6400公顷的退耕还林共带来总产值减少3271.7万元、增加值减少1977.5万元、就业机会减少2962万元、保障人数减少1329人、就业价值减少822万元、保障价值减少84万元的净变化。
（四）产出大于投入，退耕还林的生态补偿效果显著
进行退耕还林生态补偿政策的效益评估，就要进行投入-产出对比，产出大于投入时，生态补偿就是有效的，否则就是得不偿失。投入包括中央政府的投入、地方政府的投入以及各种社会参与者的投入，各种机会成本等，基于数据可得性，我们仅考虑了政府用于生态补偿的直接投入和退耕还林的直接机会成本；产出包括生态价值、经济价值和社会价值。
从上述调查分析结果可以得出，单位面积产出为6755.3 +944.7=7700（元/公顷?年）；单位面积国家直接投入为3450（元/公顷?年），农户造林成本在资兴一带平均为3000（元/公顷?年），即单位面积投入为3450+3000=6450（元/公顷?年）。产出大于投入，退耕还林生态补偿效果明显。
在总体上，资兴市的退耕还林起到了保持水土的效果，起到了涵养水源、保持水土，增加蓄水量，净化空气、美化环境、调节气候、减少自然灾害的强度与频度等生态作用，还有增加退耕户收入、帮助群众脱贫致富、发展林区经济、促进社会稳定的经济和社会效益。问卷调查表明，资兴农户普遍认为：退耕还林工程对缓解水土流失状况作用明显，在受调查的农户中，半数以上的农户认为这样的作用“很明显”，另外还有超过20%的农户认为“较明显”，只有不到25的农户认为退耕还林后水土流失状况没有改善甚至更差。
通过调查还发现：
在既定政策措施下，多数农户主动退耕还林，退耕还林工程推行的阻力较小；
2、资兴市的补助金和补助粮食管理措施有效，绝大部分的农户已经得到了足额的补助；
3、目前对退耕还林的实际补偿标准为230元/亩，大部分农户认为这个标准偏低；
4、绝大部分农户希望政府在8年的补偿期满之后继续发放补贴，并且希望将退耕地的补偿标准提高到260元/亩。如果现在确定的补助期满后国家停止补贴，有四分之一的农户有复耕的意向，这说明，农民对土地耕作的依赖性非常强，这种依赖性，也自然而然地转化为对退耕还林补助钱粮的期望和依赖。
（五）退耕还林生态补偿机制
1、实施机构和运行机制
（1）组织机构。资兴市成立了由市政府主管林业的领导为组长的退耕还林建设领导小组，其成员为林业、农业、财政、计划、环保等部门主要负责人。下设办公室，由市林业局主要领导兼任办公室主任，并配备工程、财务人员5名，具体负责项目的实施。
（2）程序及措施。总体而言，资兴市退耕还林工程的实施程序是：国家计划-实施方案编制审批-市计划下达-农户申请-造林作业设计-造林施工-检查验收-政策补助兑现-林权证发证-档案管理。
为了保证退耕还林的顺利实施，资兴市出台了一系列的政策和措施，一是领导重视，成立了市退耕还林领导小组；二是样板带动，各级主要领导都办了退耕还林小班样板示范点；三是责任落实，市与乡、乡与村、村与组、组与农户都签定了退耕还林责任状，并将退耕还林工作纳入各级三文明考核内容；四是政策促动，及时兑现退耕还林钱粮补助，维护退耕户利益，提高其积极性。
2、补助标准及资金管理
（1）补助标准。国家解决退耕地造林每亩每年粮食补助210元、管护费补助20元和种苗费用一次性补助50元。
（2）补助金管理。以2003年资兴市的退耕还林补助资金发放为例，他们的管理办法是：
①补助资金由林业局一次性拨付到各林管站，林管站在财务帐内设立其他应付款-退耕还林现金补助专项户，实行专款专用。
②各下属单位按照造林验收合格证明切实为退耕户做好登记造册工作，并汇总后统一到林业局结算。结算结果张榜公布15天，再凭造林验收合格证，将现金补助以存折形式发放到每个退耕户。
③严格加强对退耕还林工程项目资料的归档管理。
二、存在的问题
1、退耕还林生态补偿标准过低。退耕还林生态效益优于经济效益的政策取向，将导致林区水田面积减少，林农收入呈现相对下降的趋势。
2、退耕还林补助标准的制定采取计划经济的、行政命令的运作模式，与市场经济体制之间存在矛盾。我国实施退耕还林生态补偿工程项目，隐藏在该项目背后的经济学原理就是对原先种地的农民为开展生态保护、放弃耕作的机会而由此所承担的机会成本进行补偿，补偿资金完全由政府负担。在具体实施项目时则应该利用市场机制和遵循农户自愿的原则，而不是由政府统一规定一个补偿标准。
三、解决方案
1、提高生态补偿标准。调查结果显示，林业经济社会服务功能的价值小于农业经济社会服务功能的价值，单位面积差距为14379.3元/公顷，即958.62元/亩。为维护林农根本利益，建议将退耕还林生态补偿标准标准提高到380元/年.亩。
2、积极探索市场化退耕还林生态补偿模式。退耕还林生态补偿工程应该采取合同制的方式分阶段实施，每一阶段的保护目标不尽相同。5年或8年合同期满后农户可以根据当时农作物的市场行情来确定是否继续参与下一阶段的退耕项目。而且，应该引入竞标机制来确定与当地自然经济条件相适应的补偿标准。大体分4个步骤：（1）合同总体签署阶段；（2）土地所有者或经营者提出申请及其愿意接受的补偿标准；（3）政府根据实际情况确定补偿标准；（4）递交竞标结果，有主管部门进行评审。在这种机制下，补偿标准是由生态效益购买者（政府）和销售者（农户）之间的供求状况决定的。
3、加强生态保护和生态补偿的立法工作。环境财政税收政策的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境管理的有效开展，都必须以法律为保障。为此，必须加强生态补偿立法工作，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。
4、积极探索资源使（取）用权、排污权交易等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。为了确保政策落实，建议国家开征生态资源税。从水能发电、森林旅游、消耗森林资源的企业、排放污废物破坏生态的部门、企业和个人收取生态资源税，作为对生态营造、管理、保护的经济补偿，使生态资源补偿有稳定的资金来源。逐步引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。
