一、改革背景

怀化市是全国南方重点集体林区、全国九大生态良好区域之一,林地面积3071万亩,森林覆盖率67.06%,森林蓄积量1.28亿立方米,是湖南省第一林业大市。怀化市深刻把握时代脉搏,以习近平生态文明思想为根本遵循,将“绿水青山就是金山银山”理念贯穿林业发展全过程,以深化集体林权制度改革省级试点为契机,聚焦林权制度、绿色金融、产业融合、生态产品价值转化等核心领域,探索构建生态保护与经济发展协同推进的绿色发展新格局,为全省深化集体林权制度改革探索了新路径、积累了新经验。

二、具体举措

1.强化政策保障,完善林改制度体系。一是坚持高位推动。怀化市将林业改革作为“一把手”工程,构建起“市委统一领导、政府具体实施、林长牵头抓总”的工作格局。近年来,先后出台《怀化市深化集体林权制度改革试点实施方案(2023-2025年)》《怀化市深化集体林权制度改革工作方案》两大纲领性文件,明确20项改革重点任务及责任分工。2024年,市林长签发1号林长令,将集体林权制度改革纳入全市全面深化改革重点任务清单和市政府绩效考核体系,层层压实县、乡、村三级林长责任,确保改革任务落地见效。二是部门协同联动。建立跨部门协同工作机制,破解林业发展“单打独斗”困境。联合印发《怀化市农村产权流转交易管理办法(试行)》,联合规范农村产权流转交易行为,保护交易主体的合法权益。在金融领域,市林业局对接银行业金融部门,完善银林交流渠道、共建林业融资需求清单,建立健全林权收储担保机制,分类重点推进林权抵押贷款,为全市林业发展注入金融活水。在林权登记领域,建立由自然资源和规划、林业部门按职责分工牵头负责的林权登记历史遗留问题化解工作机制,协调推进解决林地历史遗留工作中的具体问题。三是全域有序推进。市林业局根据改革进展和基层需求,每年梳理制定《怀化市林业改革工作要点》,清单式指导各县市区因地制宜推进林业改革工作,13个县市区均出台了改革配套措施,深化集体林权制度改革试点工作在全市全面推进,形成了“市级统筹、县级主导、乡村落实”的全域改革推进体系。

2.破解林权难题,夯实产业发展基础。一是创新权证发放模式。在第一轮林改全市3033万亩集体林地确权率96.59%、发证率达93.3%的基础上,巩固首轮确权成果,落实原林权证不变不换政策要求,将林权确权登记作为深化林改的基础性工作,持续有力有序推进,确保林权归属稳定。探索将林下空间经营权作为一项单独的产权予以登记发证,由自然资源主管部门对林下经营权以及由此派生的他项权利予以确权登记,并给经营权人发放土地(生态产品)经营权登记证明。明确在地上、地表和地下分别设立经营权,使同一林地可由不同主体分类经营、分别收益。同时,探索发放绿色金融不动产权证,将林地经营权和林木所有权、林木使用权三权合一,统一整合变更登记为可交易、可流通的绿色金融不动产权证,实现林权证“红本”附“绿卡”。二是深化权证金融赋能。建立林地经营权流转和融资机制,赋予经营权证抵押、担保、融资等功能,经营权人可持证办理融资抵押、置换、流转等事项。创新权益类信贷产品,银行开发杨梅贷、茯苓贸易贷等抵押贷款模式,根据生态产品质量等级及第三方机构估值,界定生态产品金融增值系数,开展经营权抵押贷款。三是推动多权叠加登记。将不动产登记平台接入省不动产“一库一平台”,将生态产品经营权登记融入不动产登记,以不动产登记系统林权登记数据为基础,对不同归属的权属状态、生态产品进行登记,已实现林地经营权办证2万亩。

3.促进林权流转,发展林业适度规模经营。一是建立林权交易平台。依托市农村产权交易中心,建立数字化产权交易平台,整合信息资源、交易流转、融资增信等功能,开辟林农林企融资需求发布专区,支持市场主体线上发布融资需求、申请林权贷款,实现银企实时精准对接,支撑和服务林地经营权流转。二是创新林业经营模式。鼓励通过家庭联营、股份合作、委托经营、林权收储、企业联农带农等方式流转林地经营权,整合分散林地,“小山变大山”。溆浦县将分散林地的承包权、经营权,通过“信托”方式托管给村集体统一管理经营,由村集体统一对外流转,形成化零为整的规模效应,1.8万户农户与村集体签订林业信托协议,累计完成林地流转18.4万亩。三是建立“自然资源资产组合供应”新模式。围绕国储林建设、中国南方中药谷建设、林下经济发展、碳汇林建设等市场需求,创新设置“国有林场使用权+林木所有权+林地自然生态系统碳汇权”“集体建设用地使用权+耕地园地经营权+经济林生态系统碳汇权”等“自然资源资产包”,以国有林场带动集体经济组织和林农联合经营,将林业碳汇权与分散的自然资源资产打包成综合性、规模性的“自然资源资产包”,将从不同部门取得自然资源权利以及与周边其他使用者协调的过程前置,降低了资产使用者的使用难度和成本,有效解决了自然资源资产“归集难”“配置难”“流程繁”“监管难”问题。

4.创新绿色金融服务,打通林业融资渠道。一是创新林权抵押贷款。推行具有额度大、评估实、周期长、利率低、用途广等特点的林权抵押贷款金融产品,会同县建立了林投公司、银行、林农(林企)“三方机制”,搭建了土地流转、评估、交易、拍卖等“四大平台”,对林权评估、林权流转、林权交易、林权贷款、林权拍卖、林权收储全过程闭环管理,形成政府搭台、林农(企)申请、农行提供贷款、保险投保和林投兜底收储的林权抵押贷款模式。截至2025年底,全市林权抵押贷款余额达23亿元。二是创新收益权质押贷款。推出公益林、天保林的补偿收益权质押贷款,沅陵县将享受公益林、天保林补助资金的国有林场、集体、个人向银行申请贷款。贷款按照所有权人每年公益林、天保林补偿收益的15倍用信且质押率不超过70%,个人类最高授信100万元,集体最高授信500万元,累计发放758.76万元,带动社会资本投入林业建设超2000万元。三是创新林业碳汇贷款。创新开发“林业碳汇开发贷”“林业碳汇抵押贷”等碳汇金融产品,林农可携碳汇权证抵押、林业碳券质押贷款,实现以“碳”换“贷”,有效解决林业碳汇抵押难的问题。首次为林企授信2000万元、为林农发放碳汇贷14万元,实现了湖南省林业碳汇市场化交易零的突破。

5.探索林业碳汇开发,推进生态产品价值实现。一是整合碳汇资源。编制《怀化市林业碳汇开发应用工作方案》,组织专业团队核算全市林业碳汇存量价值,建立全省首个市级碳汇项目储备库,会同县、通道县获批全省首批“湘林碳票”,合计1.55万亩林地,初始碳票减排量达11.23万吨二氧化碳当量。通过卫星遥感和区块链技术,实现每片林地碳汇储量的动态监测,为规模化开发奠定基础。二是开发“湘林碳票”。会同、通道两县2025年4月获批全省首批签发,7月上线省联合产权交易所,截至2025年12月,成交1972宗,共计6287.01吨二氧化碳当量,成交金额62.87万元。林业碳汇开发与消纳同步推进,成功举办全省首个“零碳”两会。积极探索“碳票+司法”、“碳票+文旅”等特色碳消纳模式。市林业局联合市检察院办理通道县滥伐林木案,在违法行为人履行生态修复后,不足部分以自愿购买10.66吨“湘林碳票”形式完成修复义务,“生态损害赔偿+碳汇认购”机制初具雏形。“湘林碳票”抵(质)押可为林业碳票持有主体拓宽融资渠道,以碳票交易催生绿色金融创新,将“沉睡”的生态资源转化为可质押的“活资金”,其中兴业银行长沙分行与通道县项目业主签订协议并发放全省首笔300万元“湘林碳票”预期收益贷款,专项用于碳汇林建设和林地收储。三是创新县域开发机制。通道县制定全省首个县级碳汇计量方法,将林木生长增量换算为碳减排量,设立碳汇交易综合服务中心,发放林业碳汇权证和林业碳券,首创“碳汇权证+碳券”交易模式:企业购买碳券用于碳中和,林农凭权证获得收益。这种“小而活”的交易机制激活了分散林权的碳汇价值,50亩以上的林地即可纳入交易体系,惠及全市80%的林农。靖州县选取天然林探索试点,推出数字林业碳票,搭建生态产品开发和流转平台,与厦门大宗商品交易协会完成3700吨碳汇交易,实现首笔跨省交易。

三、改革成效

(一)生态效益显著提升。2021年以来,怀化大力推动国土绿化高质量发展,依托“双重”项目、造林补助及省级生态廊道建设等项目,完成国土绿化面积155.39万亩。全市天然林面积1131.4万亩、公益林面积849.3万亩,建成国家级自然保护地20个、省级自然保护地17个,形成了较为完善的自然保护地体系,森林质量持续改善,生物多样性得到有效保护,水源涵养、固碳释氧等生态功能明显增强,全市GEP总量增至5479.13亿元。

(二)林业产业提质升级。2025年全市林业综合产值预计达584.6亿元,较2020年增长35.86%。作为“中国道地药材之乡”,“中国南方中药谷”正崛起,2025年中药材全产业链综合产值预计突破268亿元。靖州茯苓、新晃黄精产地初加工集散市场交易量分别占全国的70%、38%。打造“福地怀化”生态旅游品牌,成功承办湖南省第五届旅游发展大会,年均吸引游客超千万人次,生态旅游年营收超30亿元。

(三)林农收入持续增长。改革带动省级以上林业龙头企业增至48家,规模经营主体达1413个,创造就业机会72.47万个。2024年,农民人均林业可支配收入达2062元,自2020年以来年均增长6%。在靖州、新晃等重点县,70%以上农户参与林业经营,收入结构不断优化,生活质量显著提升。