林地是林业发展的基础,加强林地的保护管理,是保护森林资源,改善生态环境的重要保证,近年来随着全面推行林长制、森林督查卫片执法等工作的不断完善,林地资源的保护监管手段有了新的提升。同时,随着全县各类建设项目不断增多,林地征占用管理工作日趋繁重,对我们的工作提出了更高更新的要求。笔者就如何加强我县林地保护与管理工作进行了广泛调研,得出了一些思考。

一、基本情况

(一)县域林地基本情况

慈利县是湖南省重点林区县之一,全县土地总面积34.81万公顷,其中林业用地面积24.67万公顷,非林地10.14万公顷,分别占全县土地总面积的70.87%和29.13%。林业用地中有林地20.27万公顷、疏林地0.29万公顷、灌木林地2.63万公顷、未成林造林地0.59万公顷、无林地和苗圃地0.55万公顷、宜林地0.34万公顷,分别占全县林业用地面积的82.16%、1.18%、10.66%、2.39%、2.23%、1.38%。全县区划界定生态公益林12.86万公顷、商品林11.81万公顷,分别占全县林业用地面积的52.13%、47.87%。

(二)建设项目使用林地情况

近5年来,全县依法审核各类工程建设使用林地229起,总面积591.93公顷。其中2019年24起46.65公顷、2020年52起151.22公顷、2021年48起272.27公顷、2022年86起106.12公顷、2023年33起141.25公顷。近几年随着生猪养殖、风电项目、采矿、高速公路建设、耕地恢复工作等,林地征占用面积迅速增加,对我县的林地保护管理工作提出了新的要求。在此背景下,我县近年来相继印发了《关于进一步加强林地监管的通知》,制定了非煤矿山使用林地审核审查、监管巡查、违法违规处理、责任追究、恢复林业生产条件和植被等方面的制度,进一步规范了林地保护监管工作。

二、存在的问题

(一)林地监管机制不完善基层力量薄弱

一是现有林地监管机制有待进一步完善。基层林业技术薄弱,缺乏有效的林地监测和预警系统,难以及时发现并制止非法砍伐、林地占用等行为。对于长期以来形成的复杂林地权属纠纷和历史遗留问题,缺乏科学有效的确权手段,导致林地纠纷案需要花费大量的时间、人力、物力去解决,往往最后只能通过法院起诉来解决纷争。二是基层林业技术力量有待进一步加强。乡镇机构改革后,大部分林业技术人员转岗。个别乡镇林业技术服务几乎停止,森林资源监管严重缺位。另外乡镇生态护林员受选聘范围的限制,生态护林员总体年龄偏大、文化偏低、人员素质不高,难以适应新时代运用智能设备开展常规巡林的需要。

(二)非法占用林地的情况难以杜绝

一是建设项目增多给林地监管工作增加了困难。近几年受经济下行影响,各地招商引资力度加大,一些单位、个人积极寻求开发项目建设致富,虽然一定程度上促进了经济发展,但也增加了随意侵占林地,擅自改变林地用途等问题隐患。二是部分建设项目未批先占。部分项目建设单位存在侥幸心理,在项目送审期间,为了赶工期等原因提前施工建设,部分单位和个人在开展项目建设时存在少批多占、批东占西等问题,个别项目业主法律法规意识淡薄,在未办理使用林地手续的情况下擅自开工建设,造成未批先占违法使用林地。三是群众日常生产活动违法使用林地。部分群众随意进入林区从事采石、取土等非林业生产活动,造成林地损毁、植被破坏。四是居民自建房屋占用林地。我县每年办理农村居民建房手续约200余宗,部分居民存在超面积占用林地建房的现象。

(三)少数建设项目报批林地困难

近年来,我县各类工程项目建设繁多,生猪养殖、风电、高速公路、其他各项民生工程等项目建设,需要使用的林地数量多,报批林地压力大、困难多,其中东方希望生猪养殖循环产业为典型代表。东方希望集团自2019年12月入驻我县以来,计划投资40亿元,建成养殖场30个,创造就业岗位约2200个。据统计,该公司截止目前已办理使用林地审批手续235公顷,已建成和在建的养殖场共16个,已投产8个,养殖生猪约10万头。但由于该公司此前一直在平原地区开展生猪养殖活动,缺乏山区养殖经验,导致多次大规模调整规划设计,需要增加林地指标,市、县人民政府及林业主管部门多次到省林业局汇报公司使用林地面临的困难,才逐步化解林地指标问题,制约了企业的建设和发展。

(四)采矿采砂使用林地需要进一步规范

开采矿产资源会造成土壤退化,甚至形成人工裸地,对林地林木和野生动植物资源的破坏力很大。我县采矿采砂行业使用林地管理中存在以下几个方面的问题:一是矿权设置不合理。我县砂石矿山的立项、矿权设置都仅限于采矿区范围内,由于我县地形复杂,部分矿山的边坡、道路、附属工程设施等没有纳入矿权设置,导致后期采矿活动中出现违法占用林地问题,再就是部分矿区采矿时形成悬崖陡坎,后期生态修复和造林种草等工作难度大。二是存在以排险的名义占用林地的问题。道路、村庄、工地等经常会出现需要排险的问题,但很多时候是否需要排险难以界定,导致出现了以矿山、道路等排险除险名义采石采砂的问题。三是涉及到采矿区的生态公益林调规较为困难。按政策规定,纳入规划的矿山使用生态公益林地须省林业局先行调规,目前生态公益林调规难度较大,制约了我县的采矿业发展。

(五)设施农用地和森林防火通道建设需要进一步规范

我县是林区县、山区县,林业和农业产业是山区农民增收的主要来源,农民为了采收、存贮、销售各种农林产品,为了增加收入而开展畜禽养殖等都需要使用设施农用地,导致我县对设施农用地需求较大,部分设施农用地需要使用到林地;再就是为了保护森林资源安全需要建设大量森林防火通道、防火隔离带等设施,根据规划我县各乡镇、街道将在2024年建成535公里林火阻隔系统。部分业主单位或个人利用建设设施农用地和森林防火通道的机会,偷采盗卖国家的砂石矿产资源,既破坏了林地资源,又影响了砂石矿产的交易秩序,如我县苗市镇的界溪生态农业发展有限公司以办理设施农用地开展黄牛生态养殖为名开采矿产资源,在卫片执法过程中被上级主管部门责令整改,在我县造成了非常不好的影响,这些情况应采取有力措施予以规范。

三、原因分析

(一)监管力量不足

2016年机构改革时,我县将林业工作站的“四权”下放至各乡镇,2019年改革时我县撤销林业站组建了农业综合服务中心,之后我县各乡镇、街道的林业技术人员缺位严重,对全县的林地保护监管工作造成了较大的影响。2021年全面推行林长制工作,我县以此为契机于2023年在农业综合服务中心加挂了林业工作站牌子,并明确了具体的工作人员,之后我县基层林业工作职能有所恢复。但在今年新一轮的改革中,我县基层林业工作站牌子又被编办部门摘取,进一步制约了基层林业的生产管理、森林资源监管的有生力量。由于这些历史原因,目前我县基层的林地管理力量总体来说较为薄弱,对林地的监管没有真正的履职到位。

(二)管护责任不明

落实建设项目使用林地管理责任制,要形成政府、社会、职能部门齐抓共管的局面,才能产生好的效果。我县按照《国务院关于进一步加强林地保护管理工作的通知》和湖南省人民政府保护和发展森林资源目标责任制的有关要求,结合全县林地管护的实际情况实行县、乡镇(街道)、村(居)三级林地保护管理机制,取得一定成效,但一些工作只浮于表面,林地保护管理责任和具体行动还落实不够。

(三)执法力度不够

林业执法工作任务重,执法队伍和力量薄弱,林业行政案件涉及面广,隐蔽性强、工作量大等特点,要求林业主管部门应具有较强的执法力量和有效的执法手段,但目前我县林业行政执法队伍人数不多,执法力量薄弱,基层尤其突出,导致经常出现监管不够,执法困难等情况。加上执法装备欠缺,技术设备不够,执法手段被动,执法线索主要依靠卫片执法和群众举报等情况,导致全县的林业行政执法工作较为被动。

四、对策与建议

(一)加大宣传力度

一是广泛宣传。充分利用宣传车、广播电视、自媒体、报纸、标语等渠道广泛宣传林业法律、法规、政策和林地保护的目的意义,设立永久性标志,告示群众依法保护林地是每个公民的义务。二是树立典范。通过树立保护林地的典型引导教育他人,让广大群众认识到保护林地的重要性、长期性,争取全社会理解支持,逐步形成共同支持参与的局面。

(二)明确职能职责

一是明确监管职责。把建设项目使用林地的监管工作作为考核干部政绩的重要内容,明确全县各单位在林地保护管理中的责任,签订责任目标书,一级抓一级,一级促一级,将建设项目使用林地的监管责任层层分解落实到人,制定具体的量化考核目标,定期进行考核。二是严厉打击非法占地。将建设项目使用林地的监管工作纳入重要议事日程,切实加强领导,定期组织各有关部门商讨解决存在的问题。三是司法机关对涉林案件要从严执法。县森林公安局、县林业行政执法大队、各乡镇综合行政执法大队要严格履行法律赋予的职责,依法办理建设项目非法占用林地的各类行政案件和刑事案件。

(三)强化监督管理

一是做好服务工作。县林业局要按照《森林法》和《森林法实施条例》的规定,完善林地审批规章制度,认真做好建设项目使用林地的手续报批等服务工作,在审核审批过程中要切实做好实地调查、勘验等工作,积极和省林业局对接做好矿山使用公益林地的调规、东方希望集团使用林地指标等工作。二是抓好跟踪检查。县林业局、各乡镇(街道)要按照要求定期组织对建设项目使用林地进行抽查、检查,督促业主单位按要求使用林地。坚持事前进行现杨查验界定范围,制定临时占用林地的复绿方案,事中对使用林地情况进行跟踪监督,确保按要求使用林地,事后对超范围使用林地依法进行处理。三是严格用地管制。严格遵循建设项目不占或少占林地的原则,严格控制和依法报批使用林地,督促各单位和个人按照规划使用林地,不得擅自改变林地用途。严格控制征占用生态公益林,严格对排险除险的界定和施工监管,对以实施项目的名义进行采石、采矿、筑坟、取土、取沙等违法活动进行严厉打击,加强对农民建房使用林地的监管力度,维护全县的林地保有量目标。

(四)加强队伍建设

一是夯实技术基础。加强乡镇林业技术人才培养,继续推广“定向招生、定向培养、定向就业”的“三定向”人才培养机制,每个乡镇要定员定岗2-4名林业方面技术人员。一是健全管护机构。充实林地保护管理队伍,建立健全岗位管理制度,充分利用林长制“一长四员”工作体系加强对林地资源的监督管理,提高林地保护管理水平。二是建立奖罚制度。对在林地保护管理工作中作出显著成绩的单位或个人进行表彰或奖励,对在林地保护管理工作中不力的单位或个人严肃批评,对工作严重失误造成重大损失的依法追究其相应的法律责任。

(五)完善审批机制

进一步规范慈利县森林防火道建设的审核、审批和管理,组织起草了《慈利县森林防火道管理办法》(草案),联合应急、交通、自然资源、环保、水利等职能部门加强森林防火道的审批监管力度,确保防火道布局科学、选址选线合理、项目建设安全并能有效发挥作用。有效提高森林防灭火、林业有害生物防治等森林管护能力,促进生态林业和民生林业发展。