生态扶贫是《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中的一项重要内容,也是“绿水青山就是金山银山”理念在扶贫领域的具体运用。2018年1月,国家发改委等六部门联合印发了《生态扶贫工作方案》,明确提出要坚持扶贫开发与生态保护并重,通过实施重大生态工程建设、加大生态补偿力度、大力发展生态产业、创新生态扶贫方式等,推动贫困地区扶贫开发与生态保护相协调、脱贫致富与可持续发展相促进,使贫困人口从生态保护与修复中得到更多实惠,实现脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”。今年是全面建成小康社会决胜之年,也是脱贫攻坚决战之年。本文围绕生态扶贫这一主题,在对全市林业生态扶贫进行全面调研的基础上,作了一些思考,并就如何更好地发挥林业在实现全面脱贫目标中的作用提出了建议。

一、永州林业生态扶贫现状及主要做法

永州是全省四大重点林区之一,全市林农人口约105万人,占全市总人口的六分之一。由于受自然地理条件制约,林区相对落后,林农相对贫困,林业成为生态扶贫的主战场。自精准扶贫战略实施以来,我市林业围绕“生态补偿脱贫一批”“生态建设脱贫一批”“产业发展脱贫一批”目标,将脱贫攻坚工作与深化林业改革、加快生态强市建设、培育富民产业有机结合起来,充分挖掘林业产业潜力,着力打造林业绿色产业,努力增加贫困地区林农收入,助推贫困地区脱贫致富,实现脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”。

1、落实惠林政策,增加林农收入。一是减轻林农负担。从2016年1月开始,将集体林育林基金征收标准由原销售价的20%统一调减到0%,每年减轻农民和企业负担1.06亿元。二是落实生态护林员帮扶机制。将国家安排的护林员名额分解落实给建档立卡贫困户,自2017年启动以来,在贫困县累计选聘生态护林员1668人次,每人每年护林工资1万元,帮助5115人脱贫摘帽,2020年我市生态护林员指标增加到2921名。三是划定市、县级公益林增加林农收入。全市原有国、省级生态公益林837.54万亩,年补偿资金1.21亿元。自2016年起,我市出台《市、县区级生态公益林区划界定及生态效益补偿工作实施方案》和市级公益林区划界定办法,共划定市、县级生态公益林73.2万亩,年补偿资金1000万余元。目前,全市国、省、市、县四级生态公益林补偿范围涉及4.8万户贫困户,贫困户人均每年可增收260元。四是落实油茶产业帮扶机制。建立健全油茶产业扶持机制,打出资金支持组合拳,调动各方投入,年均撬动民间资本投入近亿元。一方面,市、县两级分别设立油茶产业发展引导资金,每年安排2000万元重点支持产业基地建设、龙头企业发展和专业协会、合作组织、家庭农场等培育。另一方面,整合农业产业化、农业综合开发、退耕还林后续工程、林业生态工程、造林和森林抚育补贴、国土整理等项目资金,多层面、多途径扶持油茶产业建设发展。再一方面,给予适当补助鼓励投入,除上级安排的项目资金外,对集中连片新造油茶基地每亩补助300~600元;对低改油茶基地,每亩补助100~200元,提高各方种植油茶的积极性。

2、实施生态项目,改善生活环境。通过加大贫困地区生态修复力度,有效改善贫困地区生产生活条件和生态环境,提高贫困林区自我发展能力。一是改善农村生态。将退耕还林、水源涵养林、退化防护林修复等国家重点林业生态工程优先安排在贫困地区,2017年以来总计安排贫困地区专项资金2000多万元。同时,贫困地区造林苗木由林业部门优先保证、无偿提供。二是改善农村道路。优先安排林区道路建设项目给贫困地区,2017年以来,累计向上争取林区道路建设和养护资金1756万元,养护公路里程635.9公里,新建林区道路49.7公里,打通林区致富路。三是组织贫困农户参与生态建设。鼓励就地就近组织贫困农户参与林业生态建设工程,带动贫困人口脱贫致富。据统计,2017年以来新一轮退耕还林工程共安排贫困户342户,户平增收1万余元;湘江流域两岸退耕还林还湿试点计划投资0.8亿元,带动300户贫困户参与项目建设。

3、发展优势产业,引导企业扶贫。一是加快培育林业产业龙头企业。结合全市油茶、毛竹、家具三大支柱产业,林油、林化、林药、林板四大优势产业,大力扶持一批市级、省级及国家级林业龙头企业,最大限度地解决林区贫困人口就业问题。目前,全市拥有3家国家级林产龙头企业、55家省级龙头企业,带动贫困人口就业2万余人。二是推进“扶贫车间”建设。引导企业大户在贫困村开展林产品深加工,引导贫困户以地入社、带地入股,全面增加贫困人口经营性、工资性、财产性收入,使林农变为“林工”;对在扶贫方面做出突出成绩的,优先推荐申报国、省、市级示范基地或合作社,以此提高各类林业经济实体带领贫困群众脱贫致富的积极性。宁远中联天地油茶开发有限公司将8000余亩油茶基地按50亩-100亩的标准,把抚育、林下种养、油茶果收摘等劳动责任承包给有劳动力的农户,建立油茶家庭农场。目前,签订家庭农场合同的57户中有47户为建档立卡贫困户,涉及贫困人口198人,每户每年可获得劳务费收入3万元左右。三是建设产业扶贫基地。鼓励企业、大户到贫困村采取“企业(大户)+基地+农户”的方式建设油茶、毛竹、速丰林、厚朴、苦楝、花卉苗木、珍稀树种等基地。“十三五”期间,全市共培育良种油茶林基地60万亩、毛竹丰产林基地20万亩、特色经济林基地20万亩、生物质能源林基地15万亩和木本药材基地10万亩,有力带动了贫困地区的经济发展。

4、依托丰富资源,发展林下经济。充分利用林下土地资源和林荫优势,积极争取林业生态、产业建设项目和资金,引导企业、农民专业合作社,大力发展林药、林菌、林粮、林果、林菜、林禽等林下种养业,促进山区群众脱贫致富。“十三五”期间,全市新建国家级林下经济示范基地5家,省级林下经济示范基地18家,扶持林下经济龙头企业10家、合作社120家。同时,依托公司和农民专业合作组织,把广大贫困农户吸纳到公司和各种专业合作社中,通过技术统一、管理统一和销售统一等形式,在不断壮大全市林下经济的同时增加林农收入。据不完全统计,目前全市林下经济经营面积达360万亩,年实现总产值达65亿元,从事林下经济的农户达18万户,其中贫困人口不少于6万人。

5、适应消费升级,拉长旅游链条。充分利用全市现有的自然保护区、森林公园、湿地公园和国有林场等优势资源,大力发展森林生态休闲旅游产业。通过整合优势资源、挖掘文化内涵、完善基础设施,积极发展形式多样、特色鲜明的森林生态休闲旅游新业态,鼓励支持林农尤其是贫困林农发展集餐饮、住宿、旅游于一体的农家乐、森林人家等,拉长全市生态旅游产业链条。2019年,全市实现森林旅游收入20.54亿元,带动相关产值近百亿元,为社会创造了近10万个就业机会,有力地带动了周边餐饮、花卉苗木和旅游产品等相关产业的发展,带动了百叠岭银毫、九嶷山斑竹、道州脐橙、蓝山金桔、江华苦茶、江永“五香”、东安鸡、永州血鸭、永州喝螺、瑶山腊肉、江华十八酿等土特产和名菜佳肴的销售,有85.6万人从中受益,10.2万人因此脱贫。

6、开展科技帮扶,提高林农技能。坚持扶贫与扶智相相结合,提高贫困群众脱贫致富本领。一是抓好林业科技培训。采取集中培训与现场教学相结合方式,组织有发展林业意愿的贫困人员培训,重点推广油茶高产栽培、楠竹低改、花卉苗木培育、林下木本药材种植和杉木、楠木丰产栽培技术等,帮助林农掌握相应的技术和技能。2017年以来,全市共组织科技下乡98次,开展技术培训87期,印发资料80140份,培训人员8717人次。二是推动林业技术攻关。以技术攻关为全市林业产业发展提供技术服务、技术示范。2017年以来,成功申报中央财政林业科技推广示范资金项目1项,省级科技创新计划项目4项,2项中央财政林业科技推广项目顺利通过验收。三是科技人员结对帮扶。全市林业系统专业技术干部每人结对联系一户贫困户,指导帮助发展林业生产项目,年均帮助贫困户1000余户。

二、存在的问题与不足

近年来,我市按照省、市关于脱贫攻坚的安排部署,通过将生态补偿、生态建设、生态旅游、生态产业、林业科技驱动等与扶贫工作相结合,在林业生态扶贫方面虽然取得了一定的成绩,但也还面临一些亟需解决的问题。

1、产品加工水平普遍不高。林产品加工行业管理手段相对落后,特别是林下经济手工操作普遍,机械化、现代化程度不高,影响了产量,增加了经营成本。相当一部分企业科技含量不高,创新能力不强,产品低端、产能过剩的问题比较普遍,尤其是在人造板、木竹加工领域,档次偏低,科技含量不足,卖木竹原料和初加工品的情况还没有得到根本扭转,对扶贫的拉动、带动效应不明显。

2、产业发展规模相对薄弱。在林产加工方面,由于缺乏龙头企业带动和强势行业牵动,产业发展呈现小、散、乱特征,缺乏规模、集群效应,尤其是油茶、家具、毛竹、林化等永州的支柱产业,对经济增长贡献率不高,对林农致富带动作用不明显。在种植产业方面,林权制度改革后,林地大部分承包到户,林地资源分散,土地集约难度大、成本高,发展规模经营难度大。

3、产品品牌效应有待提升。一方面,缺乏核心品牌。目前全市林产品还没有一个国际知名品牌,中国驰名商标、省市名牌产品和著名商标也不多,导致林产品市场占有率不高、竞争力不强。另一方面,生产和销售环节存在假冒伪劣、以次充好等不规范经营行为,不仅影响了行业声誉,而且冲击了品牌创建和诚信企业的发展。此外,部分自主品牌林产企业也还存在产品质量不高、创新能力不强、企业诚信意识淡薄等问题。

4、生态补偿受益面有待扩大。一是生态护林员指标少。据调查测算,除国家财政已安排的江华、新田两个国贫县和江永、宁远、双牌三个省贫县的贫困户外,全市还需生态管护员指标1500人左右。二是生态补贴受益面窄。造林补贴指标少,如道县2017年造林合格面积4万余亩,而分配的中央财政造林补贴指标仅7500亩;森林抚育覆盖面窄,如油茶和毛竹未纳入抚育补贴范围,地方政府和群众百姓均有想法和呼吁。

5、生态补偿标准有待提高。一是生态公益林补偿标准偏低。近些年来,国家和省级生态公益林补偿标准历经几次调整,目前已提高到每亩每年补偿18元(除去管护费2.5元,实际发到位为15.5元),但与广东、浙江、福建等省区相比差距较大,林农增收效果不明显。二是造林抚育补贴标准偏低。目前我市一般性宜林荒山造林补助标准为200元/亩,采伐迹地更新补助标准为100元/亩,中幼林抚育补助标准为100元/亩,与动辄七八百元甚至上千元的造林成本相比,补贴标准明显偏低。三是产业扶持标准偏低。以油茶产业为例,新造油茶林投入大、周期长,一亩油茶林从整地到挂果需要投入3000元以上,但现有扶持补助仅每亩400-700元不等,影响了产业的发展。

三、意见和建议

立足生态优势,进一步挖掘林业行业潜力,着力打造绿色富民产业,加快贫困地区脱贫致富步伐,发挥林业作为,助力贫困地区早日走向小康。

1、推进林下经济。永州山地历来有“中草药仓库”之美誉,气候条件适宜种植厚朴、杜仲、铁皮石斛、玉竹等名贵中草药,其收入相当可观,是一种有高效扶贫效应的生态经济。目前全市适宜发展林下经济的林地面积相当于全市耕地总面积2倍,发展林下种植有很大空间,前景可期。我市建档立卡贫困户多分布于偏远山区,在山区发展林下经济有得天独厚的优势,且从过来的五年看,我市大部分建档立卡贫困户通过发展林下经济实现了“造血”脱贫。为实现2020年全部脱贫的目标,建议鼓励、支持、帮助贫困地区发展林下经济,重点抓好林下经济示范基地建设、林下经济中药材种植补贴试点和科研示范工作,积极推动国有林场林下经济发展,通过发展林下经济,增加就业岗位,促进农民增收。

2、发展循环经济。循环经济是按照生态原理设计的一种生态经济形式,实施生态扶贫,发展生态经济,必须大力发展循环经济。一是培育符合地方优势的生态产业,扶持龙头企业;二是坚决执行国家规定的关于生态产业和龙头企业的优惠政策和措施,结合永州实际出台发展循环经济的优惠政策,在立项环节、建设与生产环节和消费流通环节等方面给予支持,使生态产业和循环经济的发展迅速形成气候。三是选定一批具有一定规模的生态产业和区域作为示范点,选取一批带动作用强、具有发展潜力的生态型企业作为龙头企业,加大科技、资金投入,进行重点扶持、重点建设,打造环保型产业和龙头企业。

3、培育特色产业。通过发展资源环境可承载的种养、加工、旅游等特色产业,形成生态保护与扶贫开发的良性互动。一是突出特色,选准产业。因地制宜,选准有助于巩固和提升本地环境承载能力的特色产业。比如,以丰富的森林资源为依托,发展森林旅游、森林康养、森林休闲业等。二是加强联合,壮大规模。贫困地区发展特色产业,由于规模小而收益不高,贫困人口从中受益不多、不稳定的问题比较突出,为此要加强联合,大力发展“一乡一业,一村一品”,或者是“多乡一业,多村一品”,加快产业聚集,将资源优势转化为经济优势。三是创新机制,示范带动。建立试验区、各类特色示范园先行先试,在政策、资金、土地等多方面给予扶助和倾斜,发挥其对周边地区发展的辐射带动作用,促进生态保护与扶贫开发的良性互动。

4、打造知名品牌。重视和加强林产品品牌创建工作,提高品牌知名度。一方面,加大品牌创建力度。认真分析全市林产品企业及其产品现状,筛选有一定条件的企业及产品确定纳入名牌产品重点培育名单,指导帮助被纳入培育名单的企业或专业合作组织做好标准制定、质量认证、质量检验、商标注册、包装推介等工作。另一方面,加大品牌宣传力度。采取多种形式,通过各类宣传媒体,加大对品牌产品及其龙头企业的宣传推介力度,提升企业和名牌林产品的知名度和影响力。

5、加大资金投入。一是提高生态公益林补偿标准。积极向上呼吁,建议提高生态公益林补偿标准。同时,扩大地方公益林面积,提高公益林补偿覆盖面。二是提高造林抚育补贴标准并扩大补贴范围。三是给予林区林农吃粮补助。林区产粮不多,但随着粮价上涨,林农吃粮开支在收入中的比重越来越大,因此建议重启林区吃粮补助政策。四是积极争取项目资金。以退耕还林还湿试点、油茶产业发展、生态修复、保护区能力建设等项目资金争取为主,做好项目储备,积极向上争取项目资金。

6、加强政策扶持。一是进一步深化集体林权制度改革。推进林权交易服务体系建设,推动林权公开、公平流转,促进贫困地区林业适度规模经营。引导和鼓励农民以林地使用权和林木所有权入股、合资、合作等形式,组建专业合作组织。二是进一步简政放权。将林地审批等行政审批权下放到市县区,让基层林业部门有更多主导权,减少林业、林区生产经营成本。三是延长金融贷款期限。积极与银行、财政等部门协调,争取金融机构为森林旅游、林下经济、森林康养等项目提供信贷支持、延长信贷期限,破解林农和中小企业贷款难、贷款贵的问题。四是全面推进政策性森林保险。把公益林、商品林全部纳入森林保险范围,为林业发展、为百姓致富提供坚强保障。

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