一、基本情况及主要亮点

　　新宁县地处湘西南边陲，是国家重点生态功能区、全国绿化模范县、首批国家珍贵树种培育示范县、服务精准扶贫国家林下经济及绿色产业示范基地和湖南省重点林区县。辖16个乡镇299个行政村，6个国有林场，人口66万。全县总面积2812平方公里，林业用地面积1988平方公里，活立木蓄积量870.89万立方米，森林覆盖率68.65%，境内有植物201科1006属3118种。先后荣获“全国保护森林和野生动植物资源先进集体”、“湖南省造林工作先进单位”、“湖南省资源林政管理工作先进单位”等荣誉。

　　（一）明确“生态优先”。县第十二次党代会上明确了“旅游立县、生态优先、产业互融、民生为本”的发展战略，并且将生态优先列为全县四大发展战略的优先战略，建立林业生态建设的优先、牢固平台。

　　（二）出台一部法规。新宁最大的优势是生态，最大的财富也是生态。基于此，早在2011年7月12日召开的县第十五届人大常委会第26次会议通过了《关于加强林业生态建设的决定》，不仅有宏观的“加强林业生态建设的重要性和紧迫性”、“林业生态建设的总体要求和目标”指导，而且有“大力开展植树造林”、“切实加强森林资源保护管理”、“不断加强对林业的支持扶持力度”等具体举措，为推动林业改革、助推经济绿色转型奠定了坚实基础。

　　（三）创新联村建绿。我县始终坚持务实高效造林理念，以大户为主体，以基地为阵地，创新造林绿化实施主体，积极开展 “四边五年”绿色行动，建立“县级领导联乡、县直部门联村、乡镇负责辖区”的联村建绿机制，16个乡镇及129个联村建绿单位每年投入1万元以上用于造林绿化，确保营造林工作蓬勃开展。十八大期间，我县累计完成营造林20.8万亩，有力实现了森林覆盖率和森林蓄积量“两个增长”。

　　（四）推行综合执法。根据形势发展，主动将竹木管理总站改革为县林业综合执法大队和森林防火专业队，“三块牌子、一套人马”，森林公安、林政、检查站等林业综合执法体系初步完善，有效保护了森林资源安全。创新候鸟保护机制，建立了第一个由政府、志愿者和民间三方共管的候鸟保护站，变捕鸟为观鸟，将捕猎通道变为科普教育基地，成为全省推介典型，湖南日报、中国绿色时报等多家媒体纷纷推介。

　　（五）致力发展产业。在大面积封山育林、大幅度减少采伐指标的情况下，我县致力发展林业生态产业，走出了一条发展民生林业的新路子，开创了林业特色产业的新局面。全县先后启动珍稀树种绿化苗木产业、油茶产业、林下经济产业、森林旅游产业等林业产业建设。发展新兴林下经济，以铁皮石斛为代表的林下经济扬名省内外，成为全省种植铁皮石斛面积最多的县，央视、湖南卫视等先后多次关注报道。因地制宜，遴选林业产业扶贫和生态护林扶贫两大项目，下发《关于实施全县珍稀苗木、油茶、楠竹产业精准扶贫的通知》，做大做强珍稀苗木、油茶和楠竹三大林业产业，助推农民稳定脱贫，实现经济绿色转型。如在珍稀苗木产业发展，我县明确每年造林推行针阔混交，尤其是对于贫困户种植珍稀苗木的，给予3000元/亩的造林补贴，“不砍树也能富”，群众种植珍稀苗木的积极性被充分调动起来，产业发展如火如荼。截至目前，我县建立珍稀大苗培育基地3万余亩，成为致富林农的特色产业，形成了以红豆杉、桂花、楠木为主要特色的绿化苗木基地，年产值超过2亿元。靖位乡每年外销红豆杉等苗木6万株以上，产值达1000万元；黄龙镇横铺村每年销售苗木收入几百万元，为当地林农找到了一条绿色致富之路。

　　二、面临的主要问题

　　（一）现有生态补偿机制难以为林业生态建设提供有力支撑。一是补偿标准低。2016年湖南省生态公益林补偿标准是：国有国家级公益林中央财政补助每亩6元，省级财政补助每亩7元；非国有国家级公益林中央财政补助每亩15元，省级财政补助每亩2元；国有省级公益林省级财政补助每亩13元，非国有省级公益林省级财政补助17元。县级公益林没有实施补偿。公益林限制或禁止采伐后，林农、林场的收入明显减少。例如：新宁县6个国有林场，林地总面积38.8万亩，其中生态公益林面积31万亩，占80%。在未划定生态公益林前，每年采伐量约5万立方米，年采伐收入约3000万元；划定生态公益林实施禁伐限伐后，每年采伐量约1万立方米，采伐收入不到1000万元。又如：按目前的物价计算，造一亩杉木，30年成材，出产杉木20m3，可收益1.5万元，平均每年达500元/亩，与国家公益林补偿标准相差悬殊。二是补偿标准不太合理。现行补偿标准按国有和非国有分类确定不同的标准，存在有补偿标准较低以及土地所有权和林木所有权分离的如何确定其补偿标准和补偿对象的问题。如土地为集体所有、林木为国有的，或土地为国有、林木为个人的，其补偿标准和补偿对象如何确定，是按土地所有权还是按林木所有权确定补偿标准，补偿对象又是如何确定，是国有单位还是集体、个人。这些在补偿资金管理文件中没有明确的规定。而且对生态效益高和生态效益低的不同地类公益林、禁伐的和限伐的公益林都执行相同的补偿标准，不能充分调动林农保护建设公益林的积极性。

　　（二）林地确权发证任务艰巨。我县的林改工作虽然顺利通过了验收，但由于林权难以确认及经费困难等原因，致使整个林改工作的成效并不显著。全县纳入林权制度改革面积255.1万亩，截至目前，林改外业堪界确权面积为97.8万亩，资料齐全达能够达到要求并打印证书的面积仅46.24万亩。

　　（三）基层投入林业生态建设困难。基层林业面临专业人才紧缺、资金短缺的困难。自2000年以来，除我局双选了5名中南林科大本科生外，进入林业系统人员多为退伍军人，没有其他林业专业人才进入林业，全县现有的林业专业技术人员人均年龄已40多岁。我县林业局机关及两站人员从2011年开始纳入财政全额预算，比县里其他政府组成部门都晚，起点低、人员多，财政虽然每年对林业投入在增加，但与林业减收相比，幅度要小得多。随着林业改革的深入推进，林业成品油价格改革补贴取消，相应增加林业改革发展资金，而林业改革发展资金项目大部分没有安排工作经费，都是要求各县配套相应工作经费，这种政策的出发点是好的，是督促各县增加对林业的投入，但像我县这样的贫困县，财政困难，很难真正配套经费，导致一些项目在设计、组织实施和检查验收方面都会因经费不能保证而大打折扣。

　　（四）造林绿化难度大。当前林业处于转型时期，而林业主管部门顶层设计没有转变思路，依然停留在原来一家独大局面。特别是国家取消征收育林基金后，原来由育林基金支撑的各项工作转由财政转移支付，没有和发改、财政部门协调衔接，联合行文，不能引起地方领导的重视，往往不能纳入财政预算，配套经费得不到有效落实。比如石漠化综合治理项目实施涉及农业、畜牧、水利等部门。而石漠化监测工作由林业部门一家独揽，正常的工作经费变成了地方的“专题研究”，而且大大折扣。项目在基层实施时，发改部门协调多部门，往往转换角色，变成实施单位，成了裁判员兼运动员。

　　营造林任务重，而国家分配的项目指标过少，导致项目比较分散。在项目实施过程中，地方为了平衡照顾，往往区划项目面积偏小，项目效益显现不足。另一方面，地方符合条件的造林，由于项目指标原因，转由地方支付，增加了地方财政支出，使得造林补贴难以及时落实。

　　造林成本高，而国家项目补贴标准过低。国家重点项目建设在生态脆弱地区，工程量大，所需投入多。近年来，由于造林成本急剧攀升，每亩造林到成林至少需投入1300-2000元，而国家只补贴100-200元，投入过少，使得工程实施捉襟见肘。另一方面，由于造林成本高，项目资金少，后续抚育管理难以跟上。

　　新一轮退耕还林实施进度缓慢，要与国土、财政等单位联动才能完成任务。从摸底调查、上报计划、下达指标、国土审核、作业设计、指导施工、竣工验收、信息录入到财政拨付，整个实施过程繁琐，时间拖延太长，还有一些达不到坡度要求的旱土、荒地，林农已经造林，但存在不能验收的问题。

　　（五）林地管理困难较大。一是现有的林地保护法律法规部分条款软弱无力。我县现有耕地、旱土面积较少，只有开垦林地以满足种脐橙、油茶的需要，对林农无规划、无申请、擅自开垦林地破坏现有植被的案件办理时，因违法责任人大多不配合，导致大部分此类案件无法办理；而此类案件不能追究刑事责任，致使违法人逍遥法外，社会影响极大。二是耕地开垦与林地矛盾突出。国土占补平衡只允许对一般灌木林地、宜林地、疏林地进行耕地开垦，但此类林地面积少之又少。现实中有许可采伐迹地、火烧迹地、残林地因林业部门的投入太少，致使此类林地荒废多年，没有发挥生态、经济效益。国土开垦投资大，经营者都想在国土立项搞开垦种油茶、脐橙等经济林，但林业部门有政策障碍不能同意开垦，致使矛盾尖锐。三是采石场使用林地手续亟需明确。县域经济发展、公路网线建设等，都离不开建筑原材料的供应。采石场业主愿意办理林地使用的合法手续，县里给予办理临时用地手续，此次国检时查又说不能办，以罚代批责任则更大。

　　（六）森林防火防虫害压力大。一是森林防火工作。因上级没有相应政策，随着各项费用发放越来越规范，扑火队伍得不到相应的补助，严重影响积极性，队伍全靠行政命令来驱动。二是森林病虫害防治工作。林农重栽轻防的思想没有得到转变。森林病虫害防治工作经费没有先到位，防治工作无法及时开展，一定程度上影响了防治成效。

　　（七）基层林业管理体制不顺。我县自2012年正式启动全县乡镇机构改革，将乡镇林业站下放到乡镇人民政府，其人、财、物、事由乡镇人民政府管理，林业行政主管部门只对林业站的工作、业务进行行业指导。改革后，造成林业工作开展困难重重，主要是营林生产工作难以实施、林业行政执法难以开展、林业队伍建设难以稳定等。

　　三、主要打算和措施

　　（一）进一步强化保护发展森林资源目标责任制落实。强化县级人民政府保护发展森林资源目标责任，实行行政首长负责制，落实财政投入林业资金，大力吸收林业专业人才，确保保护发展森林资源目标的实施和实现。

　　（二）进一步积极稳妥推进集体林改工作。一是移交林权登记档案资料。对全县已进行确权发证的林权档案资料进行整理归档，按照相关要求进行档案资料移交。二是继续完成林权首次发证。对已经打证滞留林业局及林业站的，发放到农户手中，对登记有误的进行纠正，对已勘界确权的进行相关资料完善，对未勘界确权的由国土部门牵头，会同林业部门继续进行确权发证。

　　（三）进一步落实国有林场改革扫尾工作。一是根据县财政实际情况，按问题的轻重缓急，统筹资金，逐步落实，确保林场稳定。二是衔接编制部门，对林场职工实行分类管理，以时间换空间，从符合条件的职工开始，逐步实行实名制。三是与各职能部门沟通，争取对林场水、电、路等基础设施建设的政策早日落实。

　　四、建议

　　（一）建立护林组织，列入村级组织建制。建议在集体林区，以村为单位依据有林地面积多少配备1-3名护林员，列入村级组织建制，护林员工资按村干部工资标准列入中央财政预算。

　　（二）提高公益林补偿标准，完善公益林建设机制。从利于公益林保护建设的角度出发，建议对公益林按地类和权属实行分类补偿：第一，不分国有、非国有，对土地所有权人补偿确定一个较低的补偿标准（例如每亩5元）；第二，对林木所有权人按地类确定不同的补偿标准，以乔木有林地最高，竹林、疏林、灌木林地次之，无林地、宜林地最低或为0元。第三，土地所有权人和林木所有权人相同的合并补偿。第四，禁伐区按限伐区两倍的标准实施补偿。第五，随着物价上涨逐步提高乔木林补偿标准，无林地、疏林地等通过造林更新成为乔木林地的，经检查验收合格后按乔木林地补偿。

　　在补偿资金支出管理方面：一是对集体所有的公益林经济补偿费由集体全体成员会议决定支出，用于公益林保护建设和集体公益林事业建设等公益支出，不限于公益林保护建设支出，但不得用于三公费用支出；年度结余的，在下年度将结余资金分配给全体成员。二是公益林管护检查验收经费可列入公共管护费支出。

　　对公益林保险赔付标准参照造林成本提高标准，目前可以达到每亩600-800元，这样林农对灾害毁损的公益林进行更新造林时只需出力不需另出钱。同时，根据流域、区域生态保护和经济建设发展的需要，建立公益林区划调整机制，以充分调动林农保护建设公益林的积极性，提高公益林生态效益。

　　（三）足额配套项目工作经费。为能保障项目从设计到验收的质量，发挥林业改革发展资金的效益，建议上级林业主管部门在安排项目时，将项目的工作经费一并足额纳入，下达到各县及项目实施单位（如：林业二类资源调查上级安排工作经费0.1元/亩，实际需要0.6-0.8元/亩，只安排了总经费的15%；而国土部门安排的耕地调查是10元/亩，是林地调查的100倍）。

　　（四）加大对营造林支持力度。一是转变思路，加强和发改、财政部门协调衔接，将林业的重点工程纳入地方实施的重点项目，纳入地方财政预算，二是增加项目指标，提高补贴标准。建议国家对重点林区县和生态区位重要县市增加项目指标，同时将造林补贴标准提高到500元/亩以上，明确专门的管护经费，加强后续管理。

　　在退耕还林上，希望上级一次性下达3-5年退耕还林计划，县级才有时间按计划稳步推进实施。最好配套一些退耕还林荒山造林指标，补助标准达到600元/亩左右。

　　（五）明确林地管理相关职责。一是从绿化角度来讲，林地上只要不存在毁林、不改变林地用途，至于造什么林，由经营者自主决定。造林总比荒着好。二是建议上级尽快出台文件解决基层关于采石场用地审批的疑难问题。三是将基层竹木检查站适当转型，执法重心调整到林业行政综合执法。出台相关的配套林业法规、政策，解决人员编制，可参照其他单位的执法队伍作参公对待。加强对林业行政综合执法人员的培训。

　　（六）加大对“两防”投入力度。森林防火方面。一是增加经费投入。经费不足是影响森林防火工作的最大瓶颈问题，在地方财政困难的情况下，中央财政应给予政策倾斜。二是解决防火办人员编制问题和管理机制，改变林业局管理经费、森林公安局管理队伍所形成的人财脱节现状，这是全省大部分地区存在的普遍问题。森林病虫害方面。加大基层测报工作的经费投入。

　　（七）理顺基层林业站管理体制。要么按改革前模式继续由林业局实行垂直管理。建议明确将乡镇林业站，特别是林区县的林业站，实行以县林业主管部门垂直管理的模式，并且将乡镇林业站的各项经费列入财政预算。要么进一步完善乡镇机构改革配套措施。如不能实行垂直管理，那么县级林业部门、乡镇、乡镇林业站的职能、职责必须尽快划清，建议上级尽快出台乡镇林业站管理的相关改革配套政策，稳定林业机构，稳定林业队伍，稳定林业工作。