洞庭湖独特的自然环境，孕育了其独特的淡水湖泊湿地生态系统及丰富的生物多样性，东洞庭湖湿地是世界自然基金会（WWF）确定的全球200个生物多样性热点地区之一，是我国首批加入《国际湿地公约》的六块国际重要湿地之一。湿地生物资源丰富，是东北亚迁徙候鸟重要的越冬地和栖息地。有鸟类343种，其中国家一级保护的有东方白鹳、黑鹳、白鹤等7种，二级保护的45种；有维管束植物486种；鱼类117种，其中国家一级保护的有白鲟、中华鲟；两栖类12种，爬行类11种，哺乳类31种，其中国家一级保护的3种，即白暨豚、江豚和目前中国最大的自然野化麋鹿种群。

　　东洞庭湖湿地2014年成为世界自然保护联盟（IUCN）首批公布的中国六块绿色保护地之一，是中国首个获此殊荣的湿地类型保护区。一直致力于东洞庭湖湿地生态系统和生物多样性的保护，特别是越冬候鸟的保护，取得了较大成效。2006年被评为全国示范保护区，2005年—2015年，成功举办了八届洞庭湖国际观鸟节，为岳阳赢得了“中国观鸟之都”和“最值得驻华大使馆向世界推荐的中国生态城市”等荣誉，被誉为 “拯救世界濒危物种的希望地” “人与自然和谐相处的典范”。

　　一、湿地生态保护补偿试点基本情况

　　一是积极上争项目。市委市政府高度重视东洞庭湖生态保护，自2006年开始，市林业局在市委市政府的大力支持下，积极向上级主管部门汇报东洞庭湖生态保护情况，经过多年不懈努力和多方积极争取，东洞庭湖已纳入国家第1批国家湿地生态效益补偿（试点）项目(全国21个试点)，同时该项目也是我市唯一实施的生态效益补偿项目，2014年年底，中央财政下拨我市湿地生态效益补偿试点资金4000万元。

　　二是科学制定方案。根据国家财政部农业司、国家林业局发展规划与资金管理司相关文件要求，市政府多次召集相关县市区和林业、财政等相关部门专题讨论研究制定实施方案，确立了湿地生态效益补偿（试点）项目的实施区域、实施对象和实施标准，并报省林业厅、财政厅批复。

　　项目实施区域为东洞庭湖国家级自然保护区及其周边1公里范围内的岳阳县、华容县、君山区、岳阳楼区、云溪区、汨罗市、屈原管理区、湖南城陵矶临港产业新区、湖南东洞庭湖国家级自然保护区管理局、岳阳市畜牧水产局、岳阳监狱等区域和单位。

　　项目补偿对象为补偿区域范围内，属于基本农田和第二轮土地承包范围内的耕地，且履行湿地保护义务、因鸟类等野生动物保护造成损失的承包经营权人；因保护东洞庭湖湿地遭受损失或受到影响的湿地周边社区、村组。

　　项目补偿标准分为两类：保护区范围内，保护鸟类等野生动物造成损失的基本农田和第二轮土地承包范围内的耕地，按每亩20-40元的标准补偿；保护区周边1公里范围内，保护鸟类等野生动物造成损失的基本农田和第二轮土地承包范围内的耕地，按每亩10-20元的标准补偿。“保护鸟类等野生动物造成损失”的认定，由当地县市区林业主管部门负责。

　　三是认真实施项目。开展直接补偿。由各县市区人民政府直接按“一卡通”方式发放给补偿对象，额度为2600万元，占项目资金的65%。开展修复和环境整治。由补偿实施单位在补偿区域内实施生态修复和环境整治工程，额度为1200万元，占项目资金的30%。开展以奖代补。对在湿地和鸟类保护中作出突出贡献的个人（优秀志愿者组织或协管员），生态家庭或生态乡镇、社区，以奖励方式进行补偿，额度为200万元，占项目资金的5%。

　　二、湿地生态保护补偿试点存在的问题

　　一是补偿对象覆盖面不广泛。东洞庭湖范围内存在大量的渔民、苇民等，也属于在湿地保护工作中遭受损失的人群，《财政部、国家林业局<关于切实做好退耕还湿和湿地生态效益补偿试点等工作的通知>》（财农便〔2014〕319号）未将其列入补偿对象。同时，保护区封闭式管理后，禁止生产经营活动给群众带来的损失，以及群众减少农药、化肥施放给群众带来的农作物减产损失等均未能纳入生态补偿内容。

　　二是补偿项目实施不连续。国家安排的生态保护补偿项目，我市只在2014年实施了一次，已给当地群众带来了有补偿的心理预期，若没有连续性，可能会影响当地群众的获得感，引发新的矛盾。

　　三是项目实施程序不完善。受限于工作经费的缺乏，在湿地生态效益补偿试点的过程中没有统一的勘损机构，没有对项目的实施进行有效的监管，个别地方也没有完全按照项目实施方案来落实。

　　三、建立湿地保护长效机制

　　（一）广筹资金，进一步完善补偿体系。随着国家、省级生态保护补偿机制的建立和不断完善，市、县两级势必与之适应配套，要根据职责范围设置好市、县生态保护补偿的范围、标准、对象，构建国家、省、市、县四级补偿体系，达到补偿不重叠、不漏补。同时，要广泛动员社会力量参与洞庭湖的生态保护，形成受益者出资，受损者获益的良性循环。

　　（二）分类施策，进一步扩大补偿覆盖面。根据实际情况，宜将生态保护补偿类型分为“直接损害型”和“间接损失型”两大类。“直接损害型”中，以鸟类、麋鹿等野生动物造成的损害为重点，通过统一的勘损机构勘定损失后，对承包经营权人直接进行补偿；“间接损失型”以普惠补偿为主，对因保护水体水质、保护野生动物栖息地和食源补给地等，而减少农药、化肥的使用，或减少经营生产活动，或退田还湿、退苇还湿、退林还湿等所带来的损失进行补偿。

　　（三）完善制度，进一步规范补偿程序。以政府主导，部门配合，群众参与，社会监督为原则，制定完善、操作性强的生态保护补偿标准和损失勘定标准，制定生态保护补偿程序和实施细则，划定补偿区域，明确补偿内容和对象，在全市范围内统一标准执行。同时，纳入湿地生态效益补偿范围内的相关县（市）、区要安排一定的工作经费，确保生态保护补偿有序推进。

　　（四）突出重点，进一步提升补偿实效。生态保护补偿要与当前洞庭湖物种保护、湿地保护等重点相结合。就林业部门来说，目前的重点一是冬季的候鸟和汛期麋鹿进入垸内危害农作物，给当地群众带来很大损失；二是实施退耕还湿、退林还湿、退苇还湿等生态工程，生态保护补偿应予重点倾斜，充分发挥生态保护补偿资金作用，提升补偿实效。