前言 “十二五”期间，湘潭县立足油茶、楠竹两大特色产业，坚持社会化造林、规模化营林，完成项目营造林27万亩，实现了森林资源总量和林分质量“双量”齐升。然而，作为“资源小县”，湘潭县受经济下行等因素影响，营造林面临诸多困难。如何推动营造林，笔者认为还是要立足县情，深挖资源潜力，广筹造林资金，稳妥推进项目营造林，积极谋求资源“小”县大作为。

　　一、特点鲜明，推动营造林潜力无限

　　湘潭县总面积321万亩，辖17个乡镇，总人口98.94万。全县有林地面积148.47万亩，占县域国土总面积的46.25%，森林覆盖率44.91%，活立木蓄积量392.8万立方米，毛竹4113.54万株。是湖南省森林资源相对贫乏的地区之一，是名副其实的“资源小县”。

　　一是资源总量不足。湘潭县人均林地面积为1.5亩，为全省人均占有量的63.64%，全国人均占有量的67.59%；人均活立木蓄积量为3.97立方米，为全省人均占有量的51.73%，全国人均占有量的33.88%，属少林区，森林资源总量相对不足。

　　二是林分质量不高。湘潭县90%以上的森林由集体或者个人经营，森林所有权主体多样，基础设施薄弱，经营管理粗放，林地产出较低，直接导致林分质量不高。全县乔木林单位面积蓄积低于全省平均水平，仅为全国平均值的59.13%；低效残次林比重偏大，约占全县林分总面积的30%。

　　三是地理分布不均。湘潭县森林资源主要集中分布在县境的东南、西南和南部地区，中部、东北部沿涟水、涓水、湘江流域森林资源相对较少。位于县境西南的分水、石鼓和青山桥三个乡镇的森林面积、蓄积分别占全县森林面积和蓄积的16.2%、20.0%，均高于13.5%的国土面积占比。

　　四是立地条件不好。湘潭县待绿化的宜林荒山荒地立地条件差、造林难度大、造林成果难以巩固。据最新石漠化土地监测显示，全县岩溶地区总面积14.58万亩，其中石漠化土地面积6.32万亩，潜在石漠化土地面积8.26万亩，石漠化地区土地基岩裸露度高、土层薄、造林成本高、植被恢复和生态治理难度大。

　　由此来看，湘潭县待规划新造、抚育管护、低产改造的林地较多，为大力实施营造林项目留足了空间，营造林做“大”做“强”的潜力无限。

　　二、短板凸显，推动营造林遇困受阻

　　资源小县之“小”，在于人口多而林地少、森林多而蓄积少、可做的事多而相应的投资少，说明必须引资融资。近年来，经济下行、投资放缓，社会投资大幅下滑，湘潭县营造林曾经一度陷入困境。

　　一是组织发动难。林地所有权存多种形式，林农户均林地面积偏少，实施规模化营造林需要整村整组林农参与，组织发动难度增大。2014年，某公司在射埠镇租赁林地新造油茶，该村22户中有3户不认可租赁合同、不同意分配方案，并多次上访，林业部门、乡镇干部和公司主管不堪其扰。

　　二是任务下达难。由于顾及项目实施潜在上访风险，加之营造林项目补助标准低，且没有相应的工作经费，乡镇大多不愿申报营造林项目，营造林任务需以行政命令的形式分解到乡镇。据统计，2014-2015年，湘潭县仅有40%营造林项目为乡镇自愿申报实施。

　　三是业主筹资难。劳动力和土地租赁投入贯穿整地、新造、抚育、管护全过程，是森林经营的主要成本。然而，其投入并没有随经济下行而降低，反而呈上扬趋势。加之金融、保险业的支持有限，业主筹资筹劳相对困难。2014年开始，为保障原料林基地运转，百里醇公司被迫减少了从外地进口油茶籽、茶枯等原料的资金投入。

　　四是项目实施难。经济下行直接导致企业资金链断裂，已承接任务也因此无法继续实施，不得不申请变更实施主体，造成工作被动。2015年初，名优经济林项目原实施单位由于先期投入较大，企业融资受挫，主管部门不得不为每亩补助最高的1960亩油茶新造项目另寻实施主体。

　　五是抚育管护难。由于后期管护压力大，新造林自身产出极低，造林业主多数没有采取较好的抚育管护措施。华茂园林公司在射埠镇兴建了湘潭县较早的良种油茶基地，2014年进入初产期，但由于管护不力，导致产量下降近4成。

　　三、遂事可鉴，推动营造林有例可循

　　2014-2015年，湘潭县在投资放缓的情况下，及时调整思路、积极创新，极为艰难地完成营造林任务。笔者发现，湘潭县资源虽“小”，但只要思路清、对策准、举措实，营造林也有大作为，其成功个例完全可作今后之借鉴。

　　借鉴一：坚持社会营林，解决“往哪推”的战略问题。集体林权制度改革后，山林归个人或集体所有，森林经营的主体已由政府部门转为社会组织，营造林必需实现社会化。2014年，湘潭县发动46家企业、大户，完成中央、省市重点林业项目9个,营造林面积达4.2万亩。其中，齐白石文化旅游公司、德余林木种植合作社等企业、大户承担的营造林任务达到3.4万亩，占年度任务的80%。这种坚持“依靠企业，整合项目，集中连片，规模营林”理念，把发动对象盯在企业、大户身上，把项目工程用在产业基地建设上，大力推进营造林产业化、基地化，很好地解决了资源小县的营造林“往哪推”的战略问题。

　　借鉴二：坚持务实创新，解决“怎么推”的战术问题。近五年，湘潭县本土企业投资营造林多则上万亩，少则几千亩。但由于短期内赢利不多，本土企业投入营造林的资金越来越少，继续依靠企业营造林，将为其带来更大的资金压力。2015年冬至2016年春，湘潭县河口镇采取合作社造林，分户管护，共同收益的模式在红陶村新造1300亩油茶林；乌石镇整合造林项目资金与政府筹措资金，在乌石峰林区新建成8.5公里生物防火隔离带。等等这些，都是湘潭县准确研判形势，创造性推出“四个结合”（即把营造林与精准扶贫、裸露山地复绿、防火隔离带建设、秀美村庄建设相结合）的举措而推动的营造林项目。“四个结合”细化了整合资金资源的操作办法，缓解了筹资筹劳压力，为推动冬春造林趟出了新的道路。

　　四、深谋远瞻，推动营造林对策举措

　　坚持“造林规模化、营林产业化”道路，把营造林作为产业建设的重要组织部分，促成产业发展反哺营造林，实现营造林与产业发展互动，推动营造林跨越发展。

　　一要谋定后动，着长远之计。营造林要为生态建设服务，也要为经济发展服务，就必须做到统筹协调、规划统一。需通过顶层设计、科学规划，在林业资源禀赋不足的“狭小空间”内，实现以小搏大，挖掘营造林无限潜力。重点是要把营造林作为生态建设的重要内容和促进特色产业发展的重要途径，高起点编制《湘潭县“十三五”林业规划》《油茶产业发展规划》和《楠竹产业发展规划》等系列规划，形成布局合理、结构优化、协调发展的县、镇、村三级规划体系，着力推进“一园、两圈、三带、四基地”建设，即：天易示范区茶恩寺竹木产业园;射埠—中路铺—谭家山高产油茶产业圈，茶恩寺—白石—花石丰产楠竹产业圈；生物防火隔离带，通道绿化带，一江两水防护带;育苗基地，花卉基地，战略木材储备基地，乡村生态旅游基地。到2020年，全县高产油茶林面积超过30万亩，楠竹林面积达18万亩,封山育林面积达50万亩，森林覆盖率达45%以上，蓄积量增长率年均达3.0%以上。

　　二要机制撬动，除后顾之忧。

　　基层造林申报消极、任务接受被动、实施质量不高等问题根源还是资金压力大、检查验收繁琐和潜在的矛盾纠纷等情况，需积极调整政策，消除后顾之忧。一是调整任务下达政策。争取上级调整任务下达政策，变被动接受为主动申报。可借鉴林木采伐限额指标下达程序，基层企业、林农、群众根据造林需求，自愿向林业主管部门逐级申报，主管部门再结合全局分解下达。二是建立补助增长机制。争取上级按照劳动力等造林成本增长幅度，建立营造林项目补助标准增长机制，促成上级增加营造林补助种类、延长营造林补助期限。同时，根据本级财力，明确营造林补助标准，完善整合部门资金推动营造林的操作办法。三是改进考评检查办法。争取实施县自检、市免检、国省抽检的营造林检查考评机制，推行重点工程作业设计和造林质量监理制度，以及营造林督查追责机制，促使基层自觉按标准设计、按设计施工、按要求管护、按规定建档，确保营造林质量效益。

　　三要政企互动，兴创新之举。加强政企互动，让政府和企业擦出智慧火花，推动营造林理论更新、政策调整、举措创新。一是创新高效服务机制。进一步强化主管部门在营造林中的规划、指导、服务职能，做到工作重心下移，强化营造林规划、作业、实施、验收的检查与指导，建立健全联片联点联基地的“连心惠民”工作机制，倾听企业、林农诉求，为探索创新营造林新方法、新举措找准对策措施。二是探索科学经营模式。针对人多地少等实际情况，进一步创新和完善企业造林、分户管护、共同收益等“公司+基地+合作社+农户”的经营模式，细化整地、新造、管护、抚育、收益全过程权、责、利分配办法，形成成本共投、风险共担、利益共享的经济共同体。三是谋求短期收益回报。新造林短期内林地产出极低，还需在林下经济、管护外包等方面寻找新的方法模式，力促新造林短期产出提升，帮助企业解决部分管护劳务等支出，缓解企业资金压力。

　　四要基地推动，走集约之路。

　　能组织河口镇红陶村220余户林农高标准新造1300亩油茶林，就是因为基地化造林获得当地林农认可。由此来看，人多地少时，营造林基地化更容易吸引投资，更能获得林农支持。一是建原料林基地。依托“油茶、楠竹”两大特色产业圈，逐步实施油茶产业等更新造林、抚育低改项目，不断提升抚育、低改项目比重，在扩大油茶、楠竹原料林基地的同时，提高单位亩产量。二是建战略材基地。依托乌石国有林场，划定商品材战略储备基地，逐步实施长江防护林、中央财政森林抚育等整地新造、抚育间伐项目，以科学经营促进森林蓄积量增长。三是建生态林基地。逐步实施退耕还林、封山育林等营造林项目，加快对晓霞山森林公园，隐山自然保护区，乌石峰风景区等广袤林区的森林经营，进一步彰显营造林的生态效益。

　　结语 湘潭县森林资源相对贫乏，存在人多地少、林多树少、事多钱少等现实问题。真正解决营造林“五难”问题，必须有针对性在政策、规划、投融资等方面改革创新，深挖森林资源潜力，稳妥实施营造林项目工程，让营造林为湘潭县生态建设、社会发展积极服务。