陈耀明：道县公益林管护机制探讨
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时间：2011-06-22 16:41
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一、基本情况
道县位于湖南南部，南岭北麓，湘江一级支流潇水中上游，东接宁远县，南邻江华、江永县，西靠广西全州、灌阳县，北连双牌县，地理坐标为东经111°17'-111°56'，北纬25°09'-25°50'，属亚热带湿润季风气候区。全县辖9镇13乡，2个街道办事处，2个国有林场，1个国有农场，581个行政村（社区），总人口72万人。全县土地总面积366.3万亩，其中林业用地248.5万亩，占土地总面积的67.8﹪，森林覆盖率55.8﹪，活立木蓄积量为554万立方米，为湖南省重点林区县。
二、道县公益林现状
1、区划界定情况。道县于1999年开始进行森林经营分类区划工作，目前全县区划公益林面积112.48万亩，占林地总面积的45.26﹪。主要分布于境内六大水系两岸及生态脆弱区，涉及全县各乡镇场、街道办事处的452个行政村。区划面积中，按事权等级分：国家重点公益林面积101.28万亩，省级公益林面积11.2万亩，分别占公益林总面积的90.04﹪、9.96%；按权属分：国有23.4492万亩，集体89.0308万亩，分别占公益林总面积的20.85﹪、79.15%。
2、公益林补偿情况。从2001年开始，道县纳入了国家公益林补偿试点范围，试点补偿面积55.01万亩。2007年补助面积增加到81.6万亩（其中国家重点公益林76万亩，省级公益林5.6万亩）。2008年开始，全县的国家重点公益林、省级公益林面积112.48万亩全部纳入了补偿范围。2001年至2009年，公益林补偿标准为5元/年亩，从2010年开始，补偿标准提高到10元/年亩。
3、现行公益林的管护机制。按照《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》、《湖南省实施<中央财政森林生态效益补偿基金管理办法>细则》、《湖南省财政森林生态效益补偿基金实施细则》等法律、法规和有关文件的规定，对国家重点公益林和省级公益林补偿资金监管并实行禁伐和限伐。禁伐区内必须实行禁伐，限伐区进行抚育采伐或更新采伐前，必须按规定履行审批手续。现行公益林管护，主要是由政府制定管护方案，乡镇、村选聘专职护林员，由乡镇林业站履行监管责任，实行集体统一经营管理模式。
三、现行管护机制存在的主要问题
1、管护模式简单。目前，道县的公益林实行选聘专业护林员的管护方式（由所在行政村聘选，当地乡镇政府审核），将公益林补偿基金作为村委会及护林员工资的管护模式，对公益林保护起到了一定效果。但是，由于没有进一步落实管护主体，把当地林农对公益林的管护的权、责、利等挂钩起来，林农普遍感觉不到国家对林业方面的惠民政策，因此，林农自觉参与公益林管护的热情不高。同时，这种公益林集中在少数管护人员管护的模式，造成村“两委”班子和少数的护林员在管，多数人在看的管护局面，缺乏当地广大林农的主动参与，又常常由于管护人员工作不主动、积极性不高、怕得罪人等原因，造成盗伐、滥伐等破坏公益林资源的行为时有发生。加上护林员的工资报酬无法适应物价上涨水平，造成护林员难请、请了又难管好的被动局面。
2、管理模式单一。按照省市对公益林保护管理的要求，我县虽然对境内公益林全部实行禁伐和限伐，但仍滞留在传统保护意识上的“只予不取”，忽略了对公益林进行适度的经营和利用给林农带来的经济效益，导致现有的经营管理模式单一。
3、补偿标准偏低。道县现行的公益林补偿标准，属集体和个人所有的公益林补偿标准为10元/年亩（其中9.75元为管护补助支出，用于集体和个人管护公益林的经济补偿；0.25元为公共管护支出，由省级财政部门列支），若加上每年抚育性采伐15﹪的收益，公益林每亩年收益平均为50元左右。而据我县2010年对境内商品林经营收益调查统计显示，每亩收益100—1600元之间，平均收益达200元左右。公益林与商品林的收益每年相差达150多元，由此造成了林农对公益林的保护意识和积极性不高，特别是公益林人均面积多的村，个别群众想退出公益林，也有小部分林农把公益林当商品林进行经营。另外，公益林保护管理和补偿基金的使用管理目前已成为林业部门一项重要的经常性工作，但实践工作中很难足额落实工作经费，影响了工作的正常开展。
4、更新难度较大。公益林经营方式特殊，周期长，只能实施抚育性采伐，造林收益少，给非公有制社会融资造林带来负面影响；然而因森林火灾、冰雪灾害、森林病虫灾害危害导致的公益林有林地面积减少，必须实施更新造林。由于更新造林需要大批的资金，而因公益林补偿偏低，不利于公益林的更新造林。
5、管护机制不畅。对公益林实行有效的管护，是保护公益林生态效益稳步提高的有效手段，也是林权所有者应尽的责任和义务。当前，政策上对公益林建设和保护出台了规范性文件，但对公益林管护责任、补偿基金使用等没有出台具体的办法或地方性法规，立法落后于生态建设。同时，没有将生态公益林管护行政责任、监管责任具体落实到位，公益林管护、监管流于形式。随着集体林权制度改革的基本结束，原来由集体管理的公益林大部分也将承包到户，不仅导致面积小而散、地块错综复杂等问题，还将造成管护成本普遍增高，使管护积极性和力度下降。
四、管护机制探讨
1、明确管护主体。进一步落实公益林管护主体，明确公益林管护权责、利益，建立责权利相统一的管护机制，以此调动广大林农参与公益林保护与建设的积极性。主要作法是以此次集体林权制度改革所核发的林权证为依据，依法明确公益林管护主体，各管护主体通过与村委会签订《公益林管护协议》，明确管护主体地位，并根据管护主体，按管护面积将公益林补偿基金补偿到位。通过上述方法，将管护主体进一步落实到组、到户、到个体承包者，让广大林农主动参与管护工作，有效解决以往公益林管护难、管护不到位等问题，形成群护群治的公益林管护体系。
2、健全管护机制。公益林单一分户管护难以达到管护效果，而单一的集中管护又难以达到公益林补偿目的，因此要进一步健全管护机制，明确公益林管护责任、管护制度、考核制度。一是引导个人管护的公益林委托管护。即经林农同意，委托村委会聘请护林员统一管护，将不低于70%的补偿性支出用于林权所有者补偿费，其余用于村监管费和护林员管护费；二是将分户管护的林农个人纳入护林员考核范围。经考核达不到管护要求的，根据与村里签订的管护合同要求，可由村集体聘请护林员统一管护；三是集体所有公益林均股均利。将集体所有的公益林山林均股均利到户，实行统一管护，将不低于70%的补偿性支出均股均利至户，余下的用于村监管费和护林员管护费；四是规范护林员选拔程序。林业部门、当地乡镇政府按公益林管护要求选聘合格的护林员，对公益林实行集中管护，逐步建立集中管护和分户管护相结合的管护机制。
3、创新经营方式。公益林与商品林的主要区别就是不能通过砍伐直接获得收益，为了增强公益林的自我补偿能力，使管护者增收创收，缩小商品林与公益林的收益差距，以提高其管护的积极性，就必须合理开发和科学利用生态公益林资源。为此，应根据生态区位状况，在不破坏公益林生态效益的前提下，实行公益林分类管理，积极开展限制性利用，引导科学合理利用林地林木资源和景观资源，发展林下种养殖业、开展林木有限利用和公益林生态旅游等，提高管护主体的收益。
4、拓宽补偿渠道。要从根本上解决公益林补偿偏低问题，提高补偿标准，必须按照“政府投入为主，受益者合理承担，多渠道筹集”的原则，拓宽公益林补偿费的筹资渠道。可以通过加大财政投入、征收生态补偿费等方面拓宽渠道。征收生态补偿费可以从利用、消耗森林资源或排废较重企业、行业等方面收取，主要包括森林旅游、公益林林地征占用、木竹加工、水电站、废气排放企业等方面。
5、实行分级管理。提高对限制采伐区位的公益林补偿标准，放宽一般保护区域公益林采伐限制，调动管护主体成员或社会力量在一般保护区域开展套种补植积极性，实现增量增收，提高自我补偿能力，充分发挥和平衡生态公益的林地林木资源效益。
6、健全规章制度。根据国家有关政策、文件规定，出台地方公益林管理办法，并将公益林的建设、管理和保护纳入政府目标责任制，强化行政责任，促进总量逐年递增、管理逐步完善。同时，建立行政责任体系，落实监管责任。即当地乡镇政府与村委会签订公益林管护责任书，县林业局与基层林业站签订辖区的公益林管护责任书，基层林业站、村委会分别与护林监管员签订监管责任书。通过将责任落实到具体责任部门、到具体责任人员，为强化公益林管护监管提供组织保障。
