邓长久：高位推动 强势发力 全面推进炎陵县集体林权制度改革工作
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时间：2010-05-04 17:44
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一、基本情况
炎陵县总面积2030平方公里，总人口19万。全县林业用地面积258.2万亩，占总面积的84.79%，其中有林地221.1万亩，森林覆盖率82.63%，活立木蓄积量924万立方米，楠竹3727.4万根，是湖南省重点林区县和林业十强县之一。全县共有农户41720户，林业人口150766人，有253万亩林地需要换发林权证，历史上经过6次林权变更，山林纠纷多，勘界勾图、内业整理、资料归档工作量非常繁重。炎陵县紧紧围绕尊重林权变化历史、借鉴外地经验、创新工作思路的原则，精心组织、周密部署、深入发动、规范操作，扎实推进林改工作，取得了阶段性成果。到目前为止，全县共制订了村组林改方案1647个，乡级林改方案15个，完成95%应发证山场的现场核实、到户勘界、勾图、四至签字等外业任务，完成80%以上的应发证山场的明晰产权任务，输机打证147万亩，发放新证5.3万本，并同步进行建档整理，林业要素市场也于今年元月31日揭牌开业。
二、主要做法
（一）高位推动，强势推进主体改革
1、领导重视、广泛宣传是前提。林改是一项复杂的系统工程，政策性强，涉及面广，情况复杂，工作难度大。炎陵县始终把林改工作作为破解“三农”难题，推进社会主义新农村建设的一件大事来抓。去年年初召开了县乡村三级干部参加的全县集体林权制度改革动员大会。成立了株洲市委副书记、县委书记李晖任顾问，县长周建光任组长的集体林权制度改革领导小组，抽调8位年轻、素质高的工作人员组成林改办，聘请40多名退休、内退和社会技术员充实到乡镇勘界绘图一线，提高外业工作进度。制定了全县林改实施方案和督查方案，举办了全县林改业务培训班。乡镇、村组层层召开林改动员会、举办培训班、布置工作任务。各级各部门通过宣传栏、林改情况专报、电视新闻、宣传资料等途径，开展形式多样的宣传活动，取得了明显成果。到目前为止，在株洲日报、省市县电视台，县政务信息网、省林业信息网等省市媒体，刊登播发我县林改系列报道100余篇，发放《集体林权制度改革辅导读本》15000多本，为推进林改营造了浓厚氛围。
2、落实责任、强化措施是基础。县政府与乡镇、乡缜与村组都签订了林改目标管理责任书，实行乡领导包村、村干部与驻村干部包组、林业站包技术的负责制，形成了党委领导、政府主导，部门配合、乡镇组织、村组操作的工作机制。县政府每月进行一次专项督查，严格责任追究。对工作认真、进度快的乡镇进行通报表扬，年终对前三名乡镇进行重奖，对后进乡镇全县通报批评，对工作严重停滞不前的乡镇主要负责人进行诫勉谈话。
3、规范操作、民主决策是根本。集体林权制度改革事关林农的切身利益，关系到林区社会稳定。在推进林改的过程中，我们始终坚持尊重农民意愿和依法办事两大原则，充分尊重民意，切实解决林农最关心、最直接的利益问题。一是抓住明晰产权的关键环节不放松。严格依照《农村土地承包法》和《物权法》的要求，完善1998年的家庭承包责任制，稳步推进林改。在林权勘查中，确保地块、地名、面积的准确无误，坚持村民上山确认四至界限，四邻签章认可的做法。对不符要求的资料该补课的要补课，该返工的坚决返工。二是维护林农根本利益不动摇。对涉及林农切身利益的环节，按《村民组织法》做到程序、方案、内容、结果四公开，村组决议必须经村民大会或村民代表三分之二以上成员同意方可生效，保证了群众的知情权、参与权和决策权。各乡镇根据实际，做到一村一策，一组一案，全县已制订林改方案1647个， 15个乡镇都制订了林改方案。
4、调处纠纷、维护稳定是关键。我县始终把林权纠纷的调处作为衡量改革成败的一个重要内容。按照尊重历史、尊重事实、依法依规的要求，加强林权纠纷的调处工作，自始至终明确提出林权纠纷调处率要达到100%，否则一票否决，不予验收。对历史上遗留的林界不清、山证不符等问题，广泛听取各方意见，引导当事人在充分协商的基础上妥善处理。各乡镇纷纷借这次林改的机会，加强领导，实行乡镇一把手亲自抓，分管领导具体抓，采取个案包干制，切实加大对纠纷的调处力度。截至目前，全县共发生山林纠纷案件1千多起，乡村内调处成功800余起，立案205起，调处成功190起，调处率92.6%。
（二）积极创新，及时跟进配套改革
1、稳步实施了林业局机构和人事改革。为破解制约林业发展的体制机制问题，炎陵县通过外出学习考察、广泛征求意见、反复科学论证后，果断实施了林业体制改革。按照“规范管理、强化服务、廉洁高效”的要求，林业局重新设立了机构，核定了职责、编制和岗位，初步建立了管理、执法、服务于一体的新型林业运行机制。350多名事业人员通过竞聘上岗，分流人员60多人。同时县委、县政府作出重大决策，从今年元月开始，林业事业全体人员纳入财政供养，切实解决林业“收费养人”弊端，逐步建立新型林业公共财政制度。
2、强化林业规范管理。新成立了林业执法大队,林业执法大队和木材检查总站、森林公安三个机构密切配合，实施一般案件通报制度、重大案件联席会商制度，严把“四关”，严查乱砍滥伐、超装、超载、偷逃税费行为，解决“多头执法”和“交叉执法”问题。严格落实限额采伐制度，启动木材采伐计划“阳光工程”。
3、规范林地林木流转工作。我们着力建立林业要素市场，搭建林权和林产品交易、流转、融资、保险等方面的服务平台，盘活资产、活跃市场、带动林业产业发展。在林地的流转过程中，县政府制订了《森林资源资产抵押管理办法》、《森林资源流转管理办法》等文件，特别注意农民在土地流转过程中三个环节的利益分配，确保农民的出租利益、务工收入以及今后经营过程中的收益分配不受损害。完善金融支林配套制度，湖南省信用联社株洲办事处将炎陵县列为株洲市首个林权抵押贷款试点县，拓宽了林农融资渠道。
4、降低税费，减轻林农负担。在改革中，我们重点规范了税费征收，实施税费前置，建立税费征管联席会议制度，调整税费项目标准，切实减轻林农和企业负担。每年让利林农近1000万元，每立方米向林农让利100元，极大地调动了林农造林、护林的积极性。
三、主要成效
1、强化了分类经营，促进了生态保护。重点转变了商品林新型营林生产模式，全县以山权为单位，以15-30年为轮伐期，除公益林外，进行科学统一营造林规划，并严格按规划实施，逐年减少木材砍伐量。实行砍造挂钩和还林保证金制度，以解决“只砍不造”或是“批少砍多”问题，保证森林蓄积量不降低。全县确立了“三水、三线、三点、三片”生态公益林保护重点，完成了全县112万亩的国家、省级生态公益林到户名册造册工作，生态公益林补偿金全部落实到户。积极争取了退耕还林、长防林等国家重点项目，吸引社会资本2亿元投入林业，建立股份制林场100多个，3年来共完成造林、封山育林达100万亩。充分利用森林景观和人文资源，大力发展森林旅游业和生态文化产业，神农谷国家森林公园、梨树洲、大院农林场等地正吸引着越来越多的探险爱好者。
2、维护了林区稳定，促进了社会和谐。林改前，盗伐集体林木的现象时有发生，由于历史遗留问题没有较好解决，山林纠纷不断。林改后，90%以上的山林都是村民的“自家林”，农民“山当田耕，林当菜作”，盗伐滥伐林木现象少了。通过林权登记发证，山林确权，四至界线清楚了，林权纠纷也少了，农村更加和谐稳定。同时，林农爱林护林的积极性不断提高，大大降低了森林火灾的发生率。
3、盘活了林业资产，带动了经济发展。林产工业迅速发展，形成了人造板、林产化工、笋竹加工为主的林产工业发展格局。扶持了金工木业、霞阳板业等一批省级龙头化企业，林工产业年总产值突破14亿元。引进绿色能源项目一个，拟投资10亿元，建设9万亩以上的燃料林与20万亩以上的油料林基地，再建设2×12MW的生物质能热电厂，建成后年发电量约1.32亿度。
4、搭建了创业平台，增加了林农收入。积极扶持各项专业合作社的发展壮大，对成立的楠竹、油茶、柰李、黄桃等各专业合作社在资金、技术、信息、管理方面给予指导与扶持，充分发挥新型经济合作组织在发展农村经济的示范带动作用。积极开展林业科技的推广应用，认真实施“测土配方，无节良材，优材更替，创新名牌”工程，进行科学造林，提高营造林质量，提升全县林业的科技含量。通过确权到户，林地有序流转，逐步实现资源向资产的转化，企业建基地、公司带农户、农民专业合作社等经营模式大量涌现，林农收入明显增加。特别是竹笋产业，被国家农业部绿色食品管理办公室、中国绿色食品发展中心确定为 “全国绿色食品原料标准化生产基地”，是全国93个授牌县之一，基地面积20万亩，6935户基地农民户平增收1700元。回乡农民工邱小辉组建河源林场，已经租山12000余亩，造林1000多亩，安排员工就业50余人。
四、主要经验
一要始终坚持“两个确保”。即确保农民得实惠、确保生态受保护。这是推进集体林权制度改革的根本出发点和最终落脚点。农民最讲实际，一项改革只有让他们尝到甜头，他们才会投身和支持改革，改革才有坚实的群众基础。这次改革，从方案设计、组织实施、检查评估，都要把农民是否得到实惠作为基本考虑因素。同时，林业是一项最具生态功能的公益事业，具有生态、经济和社会三大效益，关系到生态安全和经济社会可持续发展。推进集体林权制度改革，绝不能以牺牲生态环境为代价。炎陵作为山区县，保护生态、保护森林显得尤为重要。“两个确保”是改革必须坚守的两条底线。
二要正确处理“两大关系”。即处理好农民与集体、放活与管理两大关系。首先要处理好农民与集体的关系。集体林权制度改革后，集体仍然是林地所有者，农户拥有林地使用权和林木所有权，林地是农户增收致富的重要生产资料，也是集体壮大经济实力的重要源泉。改革首先要保证农民利益，坚持让利于民，确保让农民多得利、得“大头”。为确保村级基层组织履行职能、提供公共服务的能力，可保留10％以内的集体林地，保证集体必要、合理的权益。其次要处理好放活与管理的关系。放活就是要发挥市场机制配置林木资源的基础性作用，让生产经营者有利可图，愿意增加林业投入。管理就是要弥补市场的缺陷，不能一放了之，要依法治林、依法护林、依法兴林，守住生态安全的底线，做到放而有序、活而不乱、管而不死。
三要牢牢把握“两个环节”。一个是林权界定，一个是农民决策。要坚持公正、公平、公开的原则，抓好林权界定。这次改革最核心的内容，就是对林地和林木进行确权。确权越明确、越细致越好，这个基础打牢了，改革就会顺畅，隐患就会减少，就能够取得最后成功。对已经明确的林权，只要实践证明行之有效，绝大多数群众满意，就应予以坚持，不能打乱重来、借机收回或无偿平调。要依法签订林权承包合同，及时开展林权登记，切实维护农民权益。要坚持依法、有偿、自愿的原则，尊重农民决策。农民群众是集体林权制度改革的参与主体、受益主体，也是决策主体、监督主体。在改革过程中，要充分保障农民的知情权、参与权、决策权和监督权，不能包办代替，更不能搞行政命令、强制推行。要在农民的支持和参与下，建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制。
四要认真抓好“两项改革”。一是主体改革，即明晰产权和经营主体。这是集体林权制度改革的主体内容，是基础、是核心，要集中力量抓实抓好。二是配套改革，即管理体制变革和运行机制创新。这是集体林权制度改革的重要内容，也是改革能否取得成效的重要保证。必须围绕林业确权这一主体改革，因地制宜、因势利导地推进林木采伐管理机制、森林资源流转和评估制度等方面的配套改革。
五、存在问题
（一）炎陵县是省级贫困县，财政收入十分有限，县、乡两级财力捉襟见肘，筹措林改工作经费困难重重，严重影响了林改工作进度。目前全县林改工作经费预算500万元，上级财政拨入186万元，林业部门垫付资金100万元，仍有200多万元的缺口。由于林业部门垫付资金大，对林业部门也形成了很大的压力。
（二）林业要素市场各项配套政策有待完善。林业要素市场还是新鲜事物，各方面配套政策应当尽快出台，如森林资源评估师队伍的建设，森林资源流转收费没有收费许可证和标准，森林保险业务没有可操作规范文件，林业担保公司的缺少等。
