杨才民：新晃“生态立县”战略实施的思考
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时间：2010-09-01 17:44
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一、当前林业发展现状
（一）林业发展取得的成效
近年来，按照县委、县政府提出“生态立县”发展战略和“既要金山银山、又要绿水青山”的要求，以林业重点工程项目为依托，坚持多措并举，加快林业生态建设，不断优化提升林业生态品牌。一是林业生态品牌得到进一步优化。结合泰格林纸原料林基地、油茶基地及龙脑樟天然冰片项目，大力开展植树造林，推广马尾松、油茶、右旋龙脑樟等新品种，营造工业原料林。四年来，全县新造泰格林纸原料林10.2万亩，龙脑樟1万亩，去冬今春在兴隆镇、米贝乡新造了油茶示范基地1万亩，长势很好，计划到2015年建设油茶基地5万亩。引导和鼓励广大群众积极实施退耕还林及生态公益林工程。目前,我县退耕还林面积达14.1万亩,其中坡耕地5.2万亩，荒山造林7.49万亩，封山育林1.41万亩，每年投入补助资金1100余万元。全县重点公益林补偿面积已达到40.33万亩，自然保护区和省级森林公园各1个，每年为林农补助项目资金137万元。同时，把加快“三边”绿化作为保护新晃林相走廊的美化亮化工程。两年来，全县共计完成“三边”绿化13.7万亩，其中人工造林0.9万亩、封山育林11万亩、补植补造2.8万亩，每年全民义务植树50多万株。二是林业生态安全得到进一步保护。坚持依法治林，保护林业开发成果，确保林业生态安全的一项重要措施来抓，重点突出了限额采伐、征占用林地、竹木加工企业管理、税费征收及森林防火等方面的监管。切实加强木材生产计划管理，对全县森林实行限额采伐，狠抓森林资源利用“三凭”证制度，即凭证采伐、凭证运输、凭证加工，加强乱砍滥伐源头控制，实行山场、流通、加工齐抓共管，森林资源消耗得到有效控制，每年消耗资源控制在省下达计划以内。近年来，全县商品材凭证采伐率、伐区作业设计率均达100％。全县征占用林地审核率达100%。 三年来，共处罚木竹经营加工单位30家，查处木材130立方米，注销木竹经营加工单位35个。落实森林防火责任制，建立健全森林防火快速反应机制和预警机制，组建了县民兵森林防火应急连和乡镇森林防火民兵应急分队, 特别是重点防火时期，聘请森林防火监督员，对重点林区实行严防死守。三是林业发展活力得到进一步激发。积极稳妥地推进以“明晰产权，减轻税费，放活经营，规范流转”为主要内容的集体林权制度改革工作。目前，全县已明晰产权到户面积140.9万亩，占总面积的91%，完成申请并现场核实153万亩,占总面积的98%，资料整档工作已完成135万亩，占总面积的85%，综合百分比达到了90%,全县山林纠纷调处率达60%。全县297个行政村全部成立了村级林业理事会，并制定了理事会自治章程；加强了森林资源资产流转及评估管理，林木抵押贷款、森林保险等业务也已启动实施，并出台了相关办法、政策。林业要素市场的组建，规范了森林资源流转，三年来，先后组织林木林地流转244起，面积2.68万亩，蓄积23.9万立方米，总交易额3403万元，林农增收800余万元，最大限度地提升了林业资源流转效益。
（二）存在的问题
1、林业现状方面存在的不利因素。林业用地面积有159万亩，森林覆盖率达67.8%，全县活立木蓄积345万立方米，但总的来讲，我县森林总量不足、森林质量不高。平均每亩仅2.2立方米，远远低于全国每亩5－7立方米的平均水平；中幼林面积大，占林地面积82%；林业树种单一，外来有害生物不断入侵，森林病虫害频发，特别是松林面积大，松材线虫病发病点多、面积大；部分经济林品种退化，效益低下。
2、产业发展方面存在的不利因素。竹木产业在我县属新兴产业，集约化、多元化经营水平不高，优势产业少，产业链短，竞争力差，大部分产业徘徊于初始阶段，加工企业规模小，管理落后，消耗量大，附加值和整体效益不高，制约了木竹加工业的进一步发展。林业蕴藏的巨大潜力还没有充分发挥出来。特别是林业龙头企业较少，带动力不强，产业化进程缓慢，产品为半成品，工艺流程简单，科技创新不足，林业资源综合利用率较低。除波洲信德有限责任公司、三合板业等少数规模较大的木材企业设备水平在市内尚属领先外，其余大部分企业都在使用落后淘汰的设备，只是把原木剥皮、削片，制成单板或木条，为大的木材加工企业提供半成品。
3、工作人员方面存在的不利因素。一方面，队伍结构不合理。基层林业站人员较少，机关队伍臃肿。目前，林业站人员有85人，局机关机构有75人。现具有中级以上技术职称33人，占12%，基层林业站只有4人；初级职称74人，占27%，基层林业站只有28人。而林业工作重点是在基层，这种基层人员少、技术力量薄，机关队伍臃肿的队伍结构不合理。另一方面，执法人员素质有待提高。随着近年来林业发展的新理论、新成果不断涌现，部分林业站人员不加强学习，知识更新慢，为林农服务意识差。因体制不顺，管理上多头执法、重复执法，工作上相互推诿、工作效率低下，甚至有些执法人员执法不严，办关系案、人情案。
4、基层群众方面存在的不利因素。一是随着木材供需矛盾的加剧，木材价格迅速提高，在巨额回报的引诱下，许多群众不惜铤而走险，乱砍滥伐林木现象时有发生。二是森林防火意识薄弱，在森林防火季节仍然在林区生产性用火等，森林火灾隐患增加，防不胜防。三是农村烧材未能从根本上改变，虽然实施了农村沼气改造，由于老百姓素质底，使用效率低，未能从根本上得到改变，农户仍然以木材为燃料，消耗大量森林资源。据调查推算，全县每年要烧掉森林资源5000立方米。
5、资金投入方面存在的不利因素。一方面，因县财政困难，不能对林业部门的人员工资、工作经费等进行转移支付，林业部门90％以上的经费靠自身所征的林业规费解决，育林基金变成了事实上的养人基金，而不能真正用于林业生产。随着育林基金的不断下调，人员工资更是无法保障。另一方面，造林周期性长，要高产出必须高投入，否则不利于林木的正常生长和林木质量提高。目前，我县造林资金的主要来源是造林保证金180元/亩，但要高质量、高标准的造林，必须达到300元/亩以上。即使我县争取了重点项目资金造林，但项目一般都要求地方配套资金，我县政财又困难，无力投入配套资金，如国债长防林国家投入180元/亩，需地方配套投入25元/亩，我县都无力投入。特别是前年的全县干部职工造林有的单位为了完成任务只投入40-50元/亩，根本无法谈及成活率。
二、对策及建议
（一）对策
1、充分认识实施生态立县的重大意义
发挥资源优势需要坚持实施生态立县战略。近年来，随着封山育林、工业原料林、退耕还林、国债长防林等重点林业工程的实施，生态资源实现了“三增长”，全县森林活立木蓄积量345万立方米，森林覆盖率达67.8%，全县重点公益林面积达40.33万亩，自然保护区、国有林场和省级森林公园各1个。盛产天麻、杜仲、吴茱萸等名贵中略药材，红豆杉、右旋龙脑樟等名贵树种呈群落分布，为“国宝”级森林资源。同时，我县在秦汉时期属夜郎国治地，唐宋两朝曾置夜郎县，历时287年。夜郎文化积淀深厚，被费孝通先生誉为“楚尾黔首夜郎根”。独特的生态环境资源优势及神秘的夜郎文件为经济社会健康平稳发展提供了有利条件。
发挥后发优势需要坚持实施生态立县战略。围绕县委、县政府提出“生态立县”发展战略和“既要金山银山、又要绿水青山”的要求，大力开展植树造林，四年来，全县新造泰格林纸原料林10.2万亩，龙脑樟1万亩，油茶示范基地1万亩，“三边”绿化13.7万亩，全民义务植树250多万株，目前长势很好，以后每年我县还要造林3万亩左右，这正是我县的后发资源优势，预计10年以后这些幼林将是我县生态发展的又一道风景，为我县在自身的未来发展定位上更具选择性和主动性，在产业布局和调整上拥有更为开阔的发展空间，可以从容选择优势产业，促进县城经济做大做强，实现经济社会跨越式发展。
建设两型社会需要坚持实施生态立县战略。建设资源节约型和环境友好型社会，是全面建设小康社会的宏伟目标。我县实施生态立县战略，有利于改善城乡环境，促进城乡绿化、美化，为创建全省绿色生态县和园林城市打下良好的生态基础；有利于提升农村环境，促进农民群众的价值观念向环境良好、社会和谐的生态文化转型。
实现可持续发展需要坚持实施生态立县战略。随着经济社会的快速发展，生态建设被摆上了重要位置。党的十七大提出“建设生态文明”，我县要抓住这个历史性机遇，大力发展生态经济，坚持生态立县，有利于营造一流的人居环境和发展环境，促进生态文明与经济文明高度融合，推动经济社会全面协调可持续发展。逐步建立起了生态补偿机制，目前，我县用于生态补偿的投入近2000万元，其中生态公益林40.33万亩，每年为林农补助项目资金137万元；退耕还林退耕还林面积达14.1万亩,每年投入补助资金1100余万元。
2、正确处理好三个生态建设关系
正确处理好当前与长远的关系。新晃作为一个落后的山区县，发展任务非常繁重，既不能为了当前发展而牺牲环境，又不能为了单纯保护环境而放弃发展。根据我县的县情，高起点、高标准制定生态规划，统筹城乡生态建设，优化区域经济布局，优化人口布局，搞好功能分区，切实加强自然资源的合理开发利用和保护，提高资源综合利用效率。按照生态经济的要求，全力培育富有特色的生态产业，引进和发展一批科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染小的优势产业、优势企业和优势产品，尽快将生态优势转化为产业优势、竞争优势、市场优势和经济优势，努力实现绿色发展、长远发展。
正确处理好保护和发展的关系。进一步强化“既要金山银山，又要绿水青山”理念，在充分挖掘山区资源、开发生态项目的同时，注重对资源的保护，切实做到在发展中保护、在保护中发展，建设符合科学发展观的循环经济链，坚持做到不利于生态建设的规划不出台，不利于生态建设的项目不立项，不利于生态建设的开发不上马，扎实打牢环境基础，不断改善生态条件，努力实现经济发展与生态建设双赢。
正确处理好人与自然和谐发展的关系。坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。大力推广节约型生产模式、消费模式，逐步形成有利于资源节约和环境保护的产业结构。依靠科技进步，推动资源利用方式的根本转变，提高资源利用率。加快现有木竹加工企业节能降耗技术改造，对消耗高、污染重、技术落后的工艺和产品实行强制淘汰。充分运用经济、行政、法律等综合手段，坚决遏制浪费资源、破坏环境的现象，实现资源的有序利用。结合生态林业村创建和新农村建设工作，以道路绿化为框架，以庭院绿化为基点，开展“沿路建绿、场院植绿、拆墙透绿、见缝插绿、村镇环绿”活动，突出抓好改厕、改水、改房、改灶、改路和绿化、净化、美化、亮化等工作。
3、突出抓好几项重点工作。
是大力开展绿化造林建设活动，努力完成各种造林建设任务。抓住泰格林纸集团40万吨纸浆厂、油茶基地开发、湖南巨能科技新晃龙脑公司这三大林业产业的资源需求，大力营造工业原料林，加强用材林基地建设，促进林业增效、林农增收。同时，结合实际，高标准制定绿化造林建设规划。规划好退耕还林、公益林建设、绿色通道、“三边”绿化等林业重点工程，形成点、线面有机结合的富有地方特色，创造城市的绿色大背景。
完善林业要素市场，努力推进林权制度综合配套改革。纵深推进。一方面，推进森林保险和林权抵押贷款业务。对保险试点加大投入，做到该配套工程的配套，该扶持的扶持，并协助保险部门做好林农自付保费部门的收取工作。同时，建立产权收储中心，对林农要开展产权抵押，将产权收储到中心，凡农户需要抵押贷款的，由收储中心向银行抵押贷款，再由农户向收储中心抵押贷款，确保银行和林农顺利实现产权抵押贷款。另一方面，进一步完善林业要素市场。把林业要素市场建设作为盘活森林资产的重要平台来抓，不断完善信息发布、资产评估、产权鉴定、林权流动、政策咨询等功能。同时，加强舆论宣传、政策引导、提供优质服务，大力支持和鼓励林农进入市场交易。
加强林业基地和龙头企业建设，促进林业产业发展壮大。林业基地建设和林业龙头企业建设是新形势下发展林业产业的重要内容，按照基地化布局、专业化生产、集约化经营的原则，以种苗花卉、林产加工、中药材、森林旅游、野生动物养殖等产业为依托，建设集中连片的产业基地，按照“强化优势、缩小差距、创新条件、增强实力、总体跟进、重点突破”的方针，引进和培育大龙头企业，扶持家具、森林食品、森林旅游、野生动物驯养繁殖等新兴产业，组织实施一批重大的产业项目，提高产业发展的质量和效益。鼓励、引导和组织龙头企业与基地和农户建立稳定的产销协作关系和多种形式的利益联结机制，保护企业和农户的利益，充分发挥龙头企业对农民增收的带动作用。
不断加强森林资源管护，完善森林生态安全保障体系。保护和发展森林资源是林业可持续发展的根本，是林业一切工作的基础。采取得力措施，继续抓好森林资源管护。严格执行限额采伐管理制度，科学做好森林采伐限额分解落实工作，合理控制森林资源消耗，加强林木采伐管理，规范木材运输、加工和经营秩序。按照建设资源节约型、环境和谐型社会的要求，大力开展木材节约代用，提高木材综合利用水平，努力减少森林资源的消耗。同时，加快建立森林资源安全预防体系，加强森林防火工作，提高森林火灾预防扑救能力。强化有害生物防治，防止外来有害生物的侵入，遏制松材线虫病等危险性病虫害的扩散蔓延，确保森林资源稳定增长。
加大对林业的投入力度，确保林业的可持续性发展。加大工业反哺林业的力度，把林区基础设施纳入社会主义新农村建设的范畴，统一规划，分步实施，逐渐改变林区基础设施落后状况。对禁伐的非公有制造林业主给予适当的管护补贴。建立健全造林护林的激励机制，营造全社会参与和关心林业发展的良好氛围，积极发展非公有制林业，确保林业的可持续性发展。继续加大石漠化治理力度，切实提高森林覆盖率。
（二）建议
1、深化林业体制改革，增强林业发展活力
完善林业产权制度。保持林权长期稳定，依法保护林权所有者的合法权益。对所有权和使用权权属明确的森林、林木和林地要尽快核发林权证；权属不清或有争议的，要抓紧明晰并核发林权证；对纳入国家退耕还林工程规划的已退耕地、荒山造林地要根据有关政策及时核发林权证。在明确权属的基础上，可以采取承包、租赁、转让、拍卖、划拨等多种形式，鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转。森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资条件。积极培育林地和活立木市场，建立健全森林资源资产评估机构，搞好流转服务，规范流转行为。
实行林业分类经营。科学合理划定公益林和商品林，分别采取不同的管理体制和经营措施。公益林要按照公益事业进行管理，以政府投资为主，凡纳入公益林管理的森林资源，政府要按事权划分和分级负责的原则，以多种方式对投资者给予补偿，吸引社会力量共同投资建设；商品林要按照基础产业进行管理，严格控制森林资源消耗量，切实加强木材生产计划管理，逐步控制和减少森林年采伐量， 2010年至2015年森林资源消耗量每年递减10%，且上年度剩余商品材指标不予结转下年度使用。除特殊情况外，不另外向省市争取采伐指标。
大力发展非公有制林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、企事业单位和机关团体的干部职工、境外投资者等，都可单独或合伙按照现行法规参与林业开发，从事林业建设。制定完善政策措施，支持“林庄经济”发展。依法保护非公有制林业的合法权益，切实落实“谁造谁有、合造共有”的政策。统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。
2、坚持依法治林，整合加工企业
加大林业执法力度。认真执行《森林法》等林业法律法规，严厉打击乱砍滥伐林木、乱征滥占林地、乱捕滥猎野生动物、乱采滥挖野生植物等各类破坏森林资源的违法犯罪行为。实行林业综合执法，全面推行林业行政执法责任制、评议考核制和过错责任追究制，规范林业执法行为，促进执法公正。依法抓好森林病虫害防治工作，强化森林植物检疫，防止外来有害生物侵入。
抓好森林防火工作。始终坚持“预防为主，积极消灭”的方针，落实森林防火行政领导负责制，乡（镇）人民政府对各辖区森林防火直接负责，政府主要负责人为第一责任人，分管负责同志为主要责任人。要层层签订责任状，把森林防火与村干部的工资挂钩。加强森林防火基础设施建设，建立完善的火情监测预报、通讯指挥调度、火灾控制阻隔网络体系，扩大县民兵森林防火应急连和乡镇森林防火民兵应急分队，完善森林防火快速反应机制和预警机制，乡（镇）要聘请森林防火监督员，对重点林区进行严防死守，确保人民群众生命财产和森林资源安全。
整合提质竹木加工企业。根据森林资源状况和市场需求变化，推动产业重组，优化资源配置，积极发展木竹精深加工业，实现多次增值，提高木材综合利用率，取缔消耗能源高、浪费资源大的粗放型加工业，政府应大力支持重点龙头企业，乡镇开办的木材加工厂一律禁止加工，统一规定在城区附近东至新村、南至丁字坳、西至沙湾、北至坳背罗范围内加工。湖南现代林业新晃森工科技园建成后，所有竹木企业全部进入园区加工生产。力争全县保留加工企业20家，其中重点规模企业5家，一般来料加工10家，家具农具加工5家。对规模企业要给予政策扶持，整合提质加工企业，提高森林资源利用率及林产品开发的附加值，优化调整木竹加工产业的产品结构，从单纯的半成品粗加工逐步向精细高档成品加工方向发展。
3、加大政策扶持力度，拓宽林业投融资渠道
加大财政投入。力争解决林业工作人员全部纳入中央财政转移支付，保障人员工作经费及工资支出。育林基金全额返回给林业部门用于发展林业，将退耕还林后续产业建设资金林业使用的比例由10%提高到55%，用于林业再生产。
强化金融支持。开展森林资源资产抵押贷款工作，允许林业经营者以活立木抵押申请银行贷款。适当放宽个人造林育林贷款条件，扩大面向农户和造林承包户的小额信贷和联保贷款。鼓励和支持林业企业创造条件上市融资。
提高造林保证金。对采伐迹地更新造林，实行预交造林保证金制度。为了提高造林质量，培育森林后续资源，避免出现新的荒山，采伐林木必须每亩预缴300元造林保证金，采伐单位自主更新造林后经验收合格的全额退还造林保证金，或委托乡镇林业站用造林保证金组织人员代造，确保新造一片、成活一片、见效一片。
巩固退耕还林。严格执行《退耕还林条例》，认真兑现各项补助政策，切实保护退耕农民的合法权益，加强对已退耕还林地块的抚育和管理。为确保不出现反弹现象，将退耕还林每亩20元的管护经费由县财政局统管使用，县林业部门提供验收数据，对合格面积可发放管护费，不合格的责令整改，直到合格为止，再发放。
加大封山育林力度。结合生态公益林加大封山育林力度，增加森林郁闭度和林分质量。根据《封山育林技术规程》，结合我县不同的立地条件和林分质量，遵循“宜封则封、封造结合”的原则，采取“全封、半封、轮封”的方式逐年实施封山育林。成立股份合作制林场的护林队伍，2011年至2015年，全县实现封山育林区50万亩，分5个年度完成，封育期均为10年。护林员的报酬从生态公益林管护费中列支，不足部分用育林基金弥补，工作经费纳入县年度财政预算。
4、加强组织领导，保障林业快速健康发展
各级党委、政府要高度重视林业工作。切实加强对林业工作的领导，各级政府主要负责人是林业建设第一责任人，分管领导是林业建设的主要责任人，林业主管部门主要领导是林业建设的直接责任人。实行林业建设任期目标责任制管理，县、乡（镇）逐级签订林业建设目标责任状，由同级人大实施监督。组织人事部门要把林业建设目标责任制落实情况作为干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。各级纪检监察部门要参与重大毁林案件、违规使用资金案件和工程质量事故的查处和责任追究。
加强林业机构建设。建立健全林业行政管理、资源监测、推广服务和重点工程建设管理机构，全面加强基层林业站所建设，夯实工作基础，强化服务职能。加强队伍建设。大力开展林业行业培训和职业教育，强化业务素质及工作纪律培训，造就一支高素从质的林业队伍。建立林业综合执法队伍，整合执法力量，提高执法水平。
动员全社会力量参与林业建设。深入开展全民义务植树运动，建立健全义务植树登记制度和考核制度，提高适龄公民的尽责率和植树成效。各级工会、共青团、妇联及其他社会团体，要发挥各自作用，动员和组织群众积极投身造林绿化事业。解放军、武警部队和民兵预备役要在国土绿化、保护森林方面发挥重要作用。铁路、交通、水利主管部门负责完成铁路、公路和河流干渠用地范围内的绿化任务。城市管理部门负责完成城镇规划区内的绿化任务。各级宣传部门和新闻单位要把林业宣、传纳入公益性宣传范围，强化生态安全教育，普及生态和林业知识。
