刘高祥：创新制度机制 推动绿色发展
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时间：2014-03-18 17:43
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党的十八届三中全会对全面深化改革作出了战略部署。会议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要加快生态文明制度建设，并明确了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。这与林业密切相关。如何更好地发挥林业在全县生态文明建设中的重要作用，推动生态林业民生林业建设和绿色发展？制度机制是根本性保障。结合长沙县实际，提出两点思考。
一、创新林业生态制度机制长沙县条件成熟
（一）良好的制度环境。一是发展理念。一直以来，长沙县坚持用1%的土地支撑经济发展，99%的土地保护生态环境，坚持走绿色发展之路。县委、县政府始终将生态立县、三个共同作为发展理念，提出三个共享、六大功能区概念，整合资源要素，实现集约集聚发展。二是创先意识。县委、县政府明确提出要着力在统筹城乡中加快转变经济发展方式，率先打造长沙县经济社会发展升级版，全面推动各项工作继续走在全市、全省乃至全国前列；要把一个更加生态、更加绿色的长沙县，带进全国县域经济十强。
（二）扎实的制度基础。一是经济基础。2013年，长沙县全年实现地区生产总值976亿元；完成财政总收入180亿元；经济总量、发展质量、人均均量协调增长，在全省县域经济“三量齐升”评价中位列第一。在中国中小城市综合实力百强排名中，成功挺进前十强，位列第8名。在全国县域经济基本竞争力百强排名中位列第13名，连续六年稳居中部第一。二是绿色基础。全县现有林地面积132万亩，占整个县域面积的44%，森林覆盖率为48.07%。近年来，长沙县全面实行封山育林政策，冻结商业性砍伐指标，全力推动三年造绿大行动，为绿色发展沉淀了绿色资本。
（三）基本的制度雏形。一是生态补偿。2010年，县委、县政府出台《长沙县建立生态补偿机制办法（试行）》，全县除公益设施建设外的所有土地出让，均以3万元/亩的价格计征生态补偿基金，用于生态建设和环境保护；从今年1月1日起，生态补偿基金计提标准又由3万元/亩提高到6万元/亩。出台了《长沙县生态公益林管理与补偿办法》，率先全省，将各级生态公益林每年每亩补偿提高到30元且纳入政策保障。二是资源管护。出台了《农村公共绿化常态养护管理办法》，建立了村级护林队伍，形成了农村公共绿化资产统一交由当地镇（街）实行常态养护的管理机制。
二、创新林业生态制度机制需着力五项制度
（一）自然资产管理制度。健全林业自然资源资产产权制度和用途管制制度，是加快林业生态制度建设的首要任务和制度基础。一是资产登记造册。山水林田湖是一个生命共同体，必须对各类自然生态空间进行统一的用途管制，前提是要摸清家底、确权登记。充分利用好去年下半年全县启动的“十二五”森林资源二类调查结果，在全县建立起以镇（街）为单位的森林资源清单，建立立体三维可视化森林分布图。二是落实管护责任。完善农村林业生态公共绿化资产统一交由当地镇（街）实行常态养护的管理机制，突出镇（街）主体责任，细化标准严格考核。三是完善监管体制。明确林业自然资源的“主人”，通过主体利益的动力促进林业自然资源监管权和经营权有效发挥。突出监管的重要作用，构建起县、镇、村三级联动的资源巡查机制、森林火灾监测扑救机制、案件查办机制，实现网格化管理，巩固林业生态建设成果。
（二）资源有偿使用制度。实行资源有偿使用制度，向使用自然资源的单位和个人收取自然资源使用费，通过市场调节和反映自然资源的价格，是合理配置自然资源、实现资源利用效率最大化的必然途径。一是严格生态补偿基金计征基数。从今年1月1日起，全县生态补偿基金计提标准由3万元/亩提高到了6万元/亩，要严格计征基数，确保足额征收。同时进一步完善《长沙县建立生态补偿机制办法》，坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费的原则，并针对目前占用林业资源的成本过低问题，研究应对措施。二是建立吸引社会资本投入林业生态的市场化机制。健全林权流转制度，在不改变林地集体所有性质、不改变林地用途、不损害农民林地承包经营权益的前提下，鼓励林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、互换、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，科学经营林地，提高森林质量和综合效益。对通过林权流转来发展林下经济的企业、个人给予贴息贷款。建立起政府、企业、林业社会组织、民众合作互动的机制，实现林业管理部分职能社会化，吸引更多的社会资本投入到林业中来。
（三）林业生态补偿制度。生态补偿作为一种利益平衡机制，是市场经济条件下保护资源环境的重要制度保障。要继续将生态补偿基金用于林业生态项目纳入全县年度财政预算，重点在生态公益林补偿、植树造林、护林队伍建设、饮用水水源涵养区保护、林业生态修复等五个方面。一是生态公益林补偿。全县已将各级生态公益林每年每亩补偿提高到30元且纳入政策保障，推动建立县域间横向未纳入到生态公益林范畴但已到期需砍伐森林的生态补偿制度，建立生态公益林补偿标准与经济发展共同增长的补偿机制，让林农享受到更多的发展红利。二是植树造林。着力推动以三年造绿大行动为重点的“十大绿色工程”，坚持以项目推动工作，将项目资金纳入财政预算。三是村级护林员队伍。除按规定在生态公益林管护经费中提取部分外，要稳定经费投入，建立长效机制，确保生态建设成果不受破坏。四是饮用水水源涵养区保护及补偿。研究建立湿地和荒漠生态系统生态补偿机制。五是林业生态修复。完善林业生态修复制度，用制度保护林业生态环境。
（四）生态承载预警制度。重点从严格主体功能区定位和划定林业生态红线上着力。一是严格主体功能区定位。县委、县政府在去年底提出“六大功能区”概念，即国家级经济技术开发区(先进制造业区)、高铁和会展经济区、行政中心和中央商务区、临空经济区、两型生态区、现代农业区六个功能区。六大功能区是对区域经济发展分工的科学安排，在功能定位上更加精准，在空间布局上更加到位，在发展目标上更加明确，有利于推动县域经济转型升级，有利于统筹各方资源、最大限度释放生产力、形成强大区域带动力，使本功能区的生态环境得到更好的保护。二是划定林业生态红线。县委、县政府已在《长沙县实施三年造绿行动方案》中明确提出，到2016年末，全县要实现有林地面积净增8万亩以上，森林覆盖率由48.07%提升到50%以上，建成区绿化覆盖率由43.5%提升到45%（含湿地），人均公共绿地面积由12.7平方米提升至15平方米，交通道路绿化率达到95%，活立木蓄积达到390万立方米的目标。下一步要细化指标，全力推动目标实现。
（五）损害责任追究制度。林业生态的建设是一项长期的事业，全社会公众的主动规范才能赋予它持久的生命力。一是建立林业生态资源损害赔偿制度。研究建立破坏森林、湿地、植被和野生动植物资源举报制度，发挥社会监督作用。研究制定生态损害鉴定评估办法，科学鉴定生态损害范围、程度及价值。通过加强宣传以及内在的文化制衡提高全社会的生态文明自觉行动能力。二是探索林业生态资源离任审计制度。将林业生态公共绿化资产统一交由当地镇（街）管理，探索编制林地、湿地等自然资源资产负债表。按照生态文明建设要求，将资源消耗、环境损害、生态效益指标全面纳入全县各级党委政府考核评价体系并加大权重；对已有的自然资源和生态保护、环境影响评价、节能评估审查、土地和水资源管理等制度规定，进行全面修订完善。加强监督、严格奖惩，使各项制度成为硬约束。对领导干部实行林业生态等自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。
