肖崇友：关于县级林地管理的思考
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时间：2013-05-30 17:43
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一、现状：随意侵占到处可见
辰溪县位于湖南省西部，怀化市北边，属湖南省重点林区县，是省级贫困县、革命老区县和全国油茶示范基地县，全县现有林地面积192万亩，森林蓄积量320万立方米，森林覆盖率58.6%，林地面积占全县土地总面积64.2%。
过来一段，我县积极推行使用林地用途管制，加强征占用林地审核审批管理，林地管理逐步迈入了规范化、法制化、制度化轨道。但在县级林地日常管理中，仍有诸多现实问题难以回避。
1、非法占用林地很随意。辰溪矿产资源十分丰富，已经探明和正在开发的金属和非金属矿达32种，素有“湘西煤都”、“水泥之乡”、“电石基地”的美誉。近年来，依托资源禀赋，大力招商引资，做强做大能源、建材、化工产业，以及县城扩容提质，加快城镇化建设步伐，各项建设对土地的需求增加，加之国家对耕地“红线”的强力保护，有意或无意在占用林地上做“文章”，由于林地征用成本低，处罚力度不强，林地成了城市开发和工业发展的“香饽饽”，削山造城、削山建厂，未批先占，少批多占，不批也占，如一些重点工程和招商引资项目，一边申报审核审批手续，一边开工建设现象比较突出；一些项目业主受资金影响，批少占多，只批主体项目建设用地，附属工程建设、取土、弃土项目乱堆乱占林地随处可见；“通达工程”、“通畅工程”“防洪保安工程”恣意占用林地相对严重；农民建房、城市集镇周边居民建房占用林地现象极为普遍。
2、占补平衡政策难落实。按照《森林法》及国家林业局《占用征收林地定额管理办法》等有关政策规定，征占用林地实行“占一补一、占补平衡”政策，确保林地面积不减少、不流失。通过调研发现，在实际操作中，使用林地行政审批部门负责收取了森林植被恢复费，但不能直接使用，一是造成异地恢复造林不及时，对异地造林的跟踪管理不到位，难见造林效果；二是造成按规定上缴的森林植被恢复费在返回过程中，遭各级层层“剥皮”，真正落实到被征占用林地单位用于异地造林的费用已经很少；三是对于重点林区县，现有的宜林荒山少且零星分散，林业部门无权支配等，用于异地造林的适宜地少，导致异地造林恢复森林植被措施有相当一部分难以落实，异地造林变成了书面上的“数字游戏”。
3、打击处罚力度难到位。根据《森林法实施条例》第四十三条规定，未经林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途非法占用林地的，应责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。但在实际操作中，对未达刑事立案标准的非法占用林地案件，缺乏强制手段，难以按法律规定处罚到位。一种情况是逃避，责令停止占用后，占用人逃之夭夭，避而不见，限期恢复原状、补办征占用林地手续就成为空谈；另一种情况是拖延，一些单位、企业非法占用林地案件，态度很积极，处罚难落实，找领导打招呼、找熟人拉关系，最后只能是象征性的处罚，异地补造也是保证在哪里造林，但永远不会有行动;第三种情况是耍赖，如农民占用林地建房，面积小，程度轻，“死猪不怕开水烫”，对林业部门的处理意见置之不理，林业部门也只能是“尽责任，走形式”；第四种情况是法不责众，群众自发组织修公路、修水库，建市场等，占用林地制止不住，太霸蛮就会酿成群体事件，林业部门也只能“睁一眼，闭一眼”。对达到刑事立案标准的非法使用林地案件，往往也只是以罚代刑，而敢大面积非法占用林地的，“有关系有后台”，要通过森林公安、检察、法院，最后都是不了了之，林业部门也只能望之兴叹，导致非法占用林地现象屡禁不止。
4、延期违规用地现象多。林业主管部门批准的临时用地两年使用期满后，大部分一走了之，部分单位没有办理延期手续继续使用。我县矿产资源丰富，石灰石、磷矿、煤矿、钒矿较多，批准的临时用地大部分为矿山和采石场，使用期满后，企业不愿再拿出资金来恢复临时用地的林业生产条件和种植植被，企业撤了，矿山废了，成了寸草不生的“不毛之地”，完全丧失了林地的功能。还有一些批准的工程建设临时施工便道，使用期限满后，变成了当地群众使用的村级公路，长期被占用。
瓶颈：与耕地同地不同价
当前林地管理已成为资源林政管理工作的重点和难点，面临如此诸多的现实问题，究其根源，有三大“瓶颈”因素，亟待破解。
1、思想认识有误区。全民普遍缺乏对林地资源管理紧迫性和林地危机长远性的认识，在耕地管理较严的情况下，大部分群众认为林业用地面积基数较大，占用几块林地对生态环境影响不大，无关紧要。同时，山区、林区的群众穷怕了，普遍认为林地值不了几个钱，对于占用林地搞工业开发区等各类工程建设持积极态度；再加之林地和耕地同地不同价，占用征收林地补偿标准大大低于耕地，从而导致各类建设用地开始恣意向林地蚕食，林地成了耕地的“替代品”，没有按统一编制用林地规划进行申报使用林地。
2、政策管理有漏洞。实行耕地用途管制，已进行了26年，实行林地用途管制才9年。现行的办理征占用林地审核审批手续，是在各类建设项目立项后，在申请办理土地审批前履行的一项监管手续。实际上，各类建设项目在报批前，发改、国土等相关部门对项目的批复、预审、备案没有要求林业部门参与，工作缺乏配合和协调，待规划、选址、设计等均已确定后，此时木已成舟，要变更很难，林业部门不予审批，就成了“众矢之的”，领导也会认为林业部门故意刁难，“不换思想就换位子”，最后逼迫林业部门违心同意，使用林地可行性论证也变成了“马后炮”，走走形式和过场，造成不能很好地落实节约集约利用林地的政策要求。再加上国土资源是垂直管理，省市县政策贯彻一条线，人事上县委只有建议权，受干扰制约较少，管理效果要好，这也是林业部门可以借鉴的。
3、目标要求有轻重。林地保护管理与地方经济发展的关系难以处理。GDP、重点发展项目是考核地方党政领导工作的主要指标，因此，要政绩、重数据、抓项目，是各地党政领导第一要务，绿色发展、珍惜资源、保护环境没有硬性考核指标，都得为GDP让路。矿产开采、房地产开发等项目，投资小，见效快，多为领导所喜欢，是热门的重点项目，也是占用林地较多的项目，给依法管理林地和处理林地案件增加了很大的障碍和阻力。个别企业业主打着重点项目、政府工程的“金字招牌”，狐假虎威，置林业政策法规于不顾，不按法定程序办理征占用林地手续，擅自无证采伐林木，非法占用林地进行工程建设，导致林地资源管理部门骑虎难下，想管管不着，不管心难安。
探索：坚决守住林地红线
建设美丽中国，建设绿色湖南，保护林地，任重道远，意义非凡。
1、划定林地保护“红线”。林地重要，各级都有共识，但在吃饭、建设、生态发生矛盾时，牺牲的往往是生态。目前，只是对公益林划定了保护红线，但公益林划定的不科学和人为的干扰，调整频繁，不能完全适应社会发展的需要，不能起到良好的生态作用，所以，要从根本上保护好生态，就有必要按县域面积和生态要求，划定林地保护面积，以此面积划定林地保护“红线”，超越“红线”，严肃追责。
2、开展政策法规宣传。广泛开展林地保护和生态文明宣传教育。充分利用广播、电视、报刊、科普读物等各种宣传传媒向社会各界宣传林地保护政策法规和生态安全意义，进一步强化全社会自觉保护林地和依法征占用林地意识。同时，林业部门要加强自身建设，继续加强对涉及林地管理的相关人员的业务技能和职业道德培训，不断提高其整体素质和执法水平，确保依法行政。
3、加大案件查处力度。落实林地保护目标管理责任制，充分发挥基层林业站保护林地资源的前沿阵地作用,对辖区内非法侵占林地行为及时发现、及时报告、及时制止、及时查处，做到有案就查，查必有果，严格按法律法规处罚，坚决杜绝以罚代刑或降低标准处罚。要建立省市县三级联动处罚机制，逐级汇报，逐级督查，同时，开展“卫片”巡查制度，减少办案干扰，让违法者无法逃脱应受的法律制裁。
4、加强部门协调配合。林业、发改、国土、环保、规划、城建等部门要密切配合，紧密协作，林业部门要提前作为，凡需征占用林地的各类项目，立项备案前，林业部门就要介入，主动服务，做好征占用林地审核审批的咨询、指导，对项目规划、选址、路线进行预审，全面掌握项目征占用林地的动态，防止乱征滥占林地案件的发生。并建立林业、发改、国土等相关部门联席会议制度，及时沟通有关情况，把林地前期论证和审核工作落到实处，确保使用林地可行性论证真正做成可行性报告，而不是“可批准”报告。
5、严格林地占补平衡。落实林地保护利用规划的约束性，实行硬性指标的“红线”管理，按照林地保护利用和“红线”外可用林地数量，定额管理，由此核定林地审批指标。超指标的，先行异地造林，造多少批多少，或者，加倍收取植被恢复费，尽量控制少占或不占。在进行异地造林时，要对造林地类作出严格规定，尽可能把造林安排在非林业用地上进行，可以充分利用多年开采已经废弃地的老矿区或抛荒弃耕多年无人经营的耕地，也可以在“三边四旁”开展植树造林，既改善这些地方的生态环境，又确保了林地总量不减少，真正实现林地的占补平衡。
