张有余：关于醴陵市森林资源流转的调研报告
http://lyj.hunan.gov.cn/
时间：2014-06-11 17:43
信息来源：
一、全市林权流转现状
醴陵市位于湖南省东部，现有国土总面积2157平方公里，林地面积为188.5万亩，其中集体林地面积为185.5万亩，森林覆盖率为54.68%；醴陵紧邻长株潭金三角经济区，境内浙赣复线横贯东西，醴茶线连通南北；沪昆高速、106国道、320国道纵横交错，岳汝高速、沪昆高铁即将拉通；肥沃的土壤、适宜的气候、便利的交通，吸引了许多前来进行山地开发的投资商。
（一）林改前的林权流转
根据对船湾镇星桥村、板杉乡擂鼓桥村、南桥镇洪源村、孙家湾乡李家山村等9个村的入户调查，林农一致认为：林权流转起始于1984年初，1983年底全市结束了“林业三定”工作，山林权证陆续发到了林农手中，老百姓手中有了林权证就开始了一些自发性的林权流转，流转方式主要为互换、转包等，这些流转基本上是“口头”流转，且无文字档案可查；1990年初，全市开展了“宜林荒山造林”活动，实行“谁造谁有、林地所有权与经营权分离”的灭荒政策，出现了“合伙经营、互换、出租”等林权流转方式。林改前的林权流转既不规范，其流转方式也很简单，每起流转面积一般在50亩以下。
（二）林改后的林权流转
醴陵市林改主体改革于2011年正式结束，新式林权证先分发到乡镇，再由乡镇陆续发到了辖区内的村、组。随着集体林权制度改革的深入，全市取消了农林特产税，调减了育林基金征收标准，基本解散了乡、村、组三级林场，放活了经营权，这一系列举措极大地激发了林农投资林业的积极性，造林大户、民营公司、农民林业专业合作社和股份有限公司等如雨后春笋般的蓬勃发展。
截至2013年底，全市共受理森林资源流转31起，已办理21起，剩余10起正在办理之中，受理林权流转面积在200亩以上共19起，面积为5.4万亩，共涉及17个乡镇，23个村，近6000户农户。
二、林权流转存在的问题
（一）流出方消极被动
醴陵的经济主要以工业为主，大多数的老百姓认为林业周期长、投资大、风险大，对投资林业积极性不很高，在入户调查中，板杉乡石羊村9位林农一致认为：我们的山地面积不大，82年分山到户人均面积不到1亩，由于不懂林业技术，加上森林火灾周期性地发生，山上除灌木、杂草外，长不出树，大家宁愿外出打工，也不想栽树；对于林权流转，我们不感兴趣，分山到户几十年，山上没有任何收益。但经过调查小组把林权流转法律、法规和外地流转经验介绍后，有7位林农讲话开始有所改变，他们提出：我们的山岭可以出租30年，30年租金最好是一次性拿清，租金为30元/年亩，即900元/30年亩，一位姓文的老百姓说：“我拥有5亩山，有老板一次性付4500元的话就租给他，4500元足以让我孙子交3年学杂费。”
（二）流入方急于求成
通过对9家造林大户、公司的问卷调查，流入方的一个共同的特点是：急于求成。湖南省林之神油茶发展有限公司在全市租赁林地面积达4000亩，该公司想在两星期内办好流转一切手续，新世纪油茶种植专业合作社租山面积达1200亩，但由于所经营的林地为重点公益林地类，受流转政策的限制，流转手续尚未办妥，流入方着急。
（三）林权流转法律、法规宣传不到位
通过近一个月的调查，发现了一个共同的现象：作为林权流出方的农户基本不知道林权流转方面的法律、法规和各项政策，出乎意外的是：作为林权流入方的当事人，尽管他们资金雄厚、阅历丰富、学识水平较高，但其中70%的人对此也不十分清楚。
（四）法律、法规对生态公益林流转的限制
《湖南省森林资源流转办法》第十条规定：经县级以上人民政府批准公布并获得森林生态效益补助金的生态公益林流转，应经批准公布的人民政府或者其委托的林业行政主管部门同意，并不得改变生态公益林的性质。根据这一规定，渌江河两岸的国家级重点公益林和全市界定的省级公益林，分别经国务院、湖南省人民政府批准后，应当可以办理流转手续。但湖南省林业厅于2008年下发了湘林政【2008】2号文件《关于进一步加强和规范森林资源流转管理的通知》，在该通知的内容中，明确指出：对于已经获得补偿的省级公益林和国家级重点公益林，在国家未出台流转办法之前，暂不得流转。这就是新世纪专业合作社林权流转申办手续未能办结的主要原因。《森林法》第15条规定：用材林、经济林、薪炭林以外的森林、林木和公益林地类不得转让。
根据《湖南省林业厅关于进一步加强林权流转管理工作的意见》（湘林改[2012]14号）的规定，区划界定为国家和省级公益林的林地、林木，在不改变公益林性质的前提下，允许以转包、出租、入股等方式流转，发展林下种养业或森林旅游业，暂不允许其他方式流转。
（五）法律、法规对具体流转方式的限制
依照《农村土地承包法》、《国务院关于全面推行集体林权制度改革的意见》、《湖南省森林资源流转办法》等的规定，林权流转方式主要包括：转包、出租、转让、入股、抵押、继承以及作为出资、合作的条件。针对我市实际情况，绝大多数林权流转当事人只能选择出租这一种流转形式。具体情况分述如下：
1、转包存在的问题
转包是指承包方将部分或全部林权（林地使用权、林木所有权、林木使用权）转移给集体经济组织内部的其他农户的行为，承包方与发包方的承包关系不变，无需经发包方同意，但转包合同需向发包方备案。这一转包的概念对林权流入方作了限制，外来的公司、企业、造林大户无权采用转包方式来办理流转手续，对于贫困、边远的山区，如官庄乡的瓦子坪村，大多数农民已举家搬迁出来，上万亩的林地资源想通过转包方式流转，可能性不大，因为瓦子坪本村的村民基本上没有上规模经营林地的资金和技术。
2、转让存在的问题
转让是指林地承包经营权人将拥有的部分或全部林权以一定的方式和条件转移给他人的行为。但应当经发包方同意，转让后原承包方将丧失对林地的承包经营权，其与发包方在该林地上的承包关系即行终止，并进行林权变更登记。根据这一概念，许多流入方认为采用转让方式比较好。但《农村土地承包法》第41条规定：转让土地承包经营权应当符合如下几个条件：（1）转让人要有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源；（2）经发包方同意；（3）受让方是从事农业生产经营的农户。由于这3个条件的限制，95%以上的林权流转当事人放弃了转让这种流转方式。
3、继承存在的问题
根据《农村土地承包法》第31条的规定：林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包，子承父业，天经地义，这对全市上规模的林权流转，并无实际意义。
4、抵押存在的问题
林权抵押是指为担保债务的履行，林权权利人按照有关规定，将林业行政管理部门颁发的《林权证》载明的有权依法处分的权利抵押给债权人，当债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，债权人有权就该财产优先受偿。
由于林业产权交易市场不太活跃、森林资源资产评估机构不健全、商品林保险尚未启动等原因，金融机构不愿启动林权抵押程序。目前，抵押这一林权流转形式在我市还没有步入正轨。
5、入股存在的问题
根据《物权法》及《农村土地承包法》等法律规定，林农将林权（林地使用权、林木所有权、林木使用权）量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等。股东依据所持股份享有权利和承担义务。根据《公司法》第28条规定，股东以非货币出资的应当依法办理其财产权的转移。如果林农以林权入股公司，当然也要办理相关手续。而且根据《公司法》的规定，法律不允许股东、发起人在公司成立后随意抽逃资金。这样一来，农民如果想退出公司只能通过转让股份或者要求公司回购其股份，但公司回购股份往往有严格的限制和约束条件。
以林权入股公司，通常情况下林农所占的股份不大，更谈不上进入董事会，公司的大股东经董事会研究决定后，可以不经林农的同意而自由的处分其财产（包括林农的林权），这与《农村土地承包法》的立法精神是相悖的。因此，入股这一林权流转形式，老百姓不愿意接受。
6、出资、合作存在的问题
以林权作为出资、合作的条件，时机尚未成熟，主要原因是目前我市产权交易中心和评估机构还不健全。
7、出租方式虽可行，但仍存在问题
全市所办结的11起流转中，其流转方式全部为出租，并不是流入方都喜欢采用这种方式。例如在对林地流转面积在500亩以上的4位造林大户调查中，一位罗姓项目经理说：如果老百姓的林地以转让方式流转给公司，我们还想进一步扩大规模，希望上面早日出台有关政策。
在林权出租问题上，法律与法规的某些规定让群众难以理解。自1999年10月1日起实行的《中华人民共和国合同法》第13章第214条规定：租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。租赁期届满，当事人可以续约租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。《湖南省森林资源流转办法》第11条规定：家庭承包的森林资源的流转期限，不得超过承包期的剩余期限。全市农户林权证打印的终止日期为2052年12月31日，根据这一规定，流转期限最长可达40年，而《合同法》明文规定为20年。林权流转双方为此经常发生争议，从法律角度分析，特别法应优先于普通法。经工作人员反复解释，林农还是不放心。
针对这一情况，笔者走访了恒大生态农村有限公司等6家公司，李某等6位经理一致认为：流转期限为20年的话，营造油茶林，竹林还可以获利，但我们营造生长缓慢的杉木林就划不来，连投资成本也会收不回。
（六）森林资源资产评估机构不健全
根据国家财政部、国家林业局下发的《森林资源资产评估管理暂行规定》（财企【2006】529号）文件要求，森林资源资产评估机构应当具备独立的法人资格。我市从事评估业务的林调队由于人员编制少，兼有林业调查、规划设计、有害生物防治、森林植物、病虫害预测预报等工作职责为，日常工作任务重，对评估工作心有余而力不足。
三、今后工作努力的方向
（一）加大宣传力度
全市林权流转工作与周边的浏阳市相比，较为落后。醴陵要想拉近与浏阳的距离，除利用报刊、电台、宣传车定期宣传外，还应当利用其它方式宣传，最好是乡村干部经常深入农户，进行面对面的宣传，“与百姓连心 为百姓解困”这样的大走访活动应经常开展，不要流于形式，真正做到：及时发现问题，及时解决问题。
（二）扎实做好林权流转基础工作
2012年林权流转工作进展不大顺利的主要原因是：基础工作不牢固。去年一位想租山的易某开车到乡下跑一趟回城后，立马就领取流转表格等资料，工作人员问他诸如“村组是否开了村民会议、农户是否同意？”这类问题时，易某边走边说：“我跟乡、村、组的关系好得很，什么表格都能填好，保证没有问题”。结果易某刚把资料交来，老百姓就到山纠办告状。
为了解决这一问题，对新提出林权流转申请的，一定要了解流出方情况，必须做好详细记录，对不符合要求的一律不予受理，并书面告知原因。只有这样，才能保证：受理一起，办结一起。
（三）启动信托或委托流转机制
2011年益阳市赫山区、资阳区率先在全省提出信托流转的理念，经过两年的实践，他们总结了许多好的经验，并在省林业厅内网上发表；去年我市决定把这一成功模式引进来，笔者也认为这一做法可行且很有潜力，石亭镇苏家垅村三益坪组的林权流转，从去年7月到现在，一直没有办结，笔者认为：如果采用这一办法流转的话，效果也许会好些。
（四）农口系统的工作人员参与林权流转
像安化、怀化这样的山区县、市，其经济基础比醴陵差多了，但林权流转工作比我市做得好，主要原因是：林业部门的一些工作人员参与了林权流转。一位湘西校友告诉笔者：林业局要求每个工作人员租山造林，股长、站长带头，每个林业站每年至少要完成辖区内的两起流转，目的是把熟睡的山林炒活起来。干部进村租山造林，本来外出打工的一些本地劳力，经过一番思考后，也不想出外了，愿意留在家里，帮老板收集林权信息；参加的人数一多，林权交易市场就会应运而生。醴陵是否可以借鉴这一做法，先在林业系统进行试验，如果成功的话，再推广到整个农口系统。
（五）增加林调队从事森林资源资产评估机构的人员编制
森林资源资产评估是实行森林资源资产交易的前提，尤其是集体经济经营的山场，在流转前必须先进行资产评估，它也是森林资源资产化管理的一项基础工作，随着林业产权制度改革的不断深入，林权交易日趋频繁，森林资源资产流转越来越多，评估业务需求也越来越大，根据省林业厅有关文件的规定，醴陵市林调队可以承接评估价值在100万元以下的业务，但现状是：林调队接纳这项业务有些困难。因为人员编制太少，尤其2013年全省要进行“二类资源”调查，其任务十分艰巨，加上日常工作的繁杂，根本没有时间来从事这项工作。
目前我市已受理的林权流转牵涉到评估的有5起，分别为:清水江乡陇塘村村集体林地流转、板杉乡八步桥村集体林地流转、板杉乡竹花山村村集体林地流转、篾织街村林地流转、新阳乡石羊村林地流转。
（六）适当调整公益林地类
新世纪油茶种植专业合作社负责人刘桂平多次到林权站打听流转进程，但听到的消息是：根据《湖南省林业厅关于进一步加强林权流转管理工作的意见》（湘林改[2012]14号）的规定，区划界定为国家和省级公益林的林地、林木，在不改变公益林性质的前提下，允许以转包、出租、入股等方式流转，发展林下种养业或森林旅游业，暂不允许其他方式流转。刘桂平看了此文后，自言自语地说：再等等看。我们认为：是否可以建议公益林管理办公室把他租用的地类改为商品林地类，报省厅审批；如果不批的话，再想其它办法。总之，对于悬而未决已受理的林权流转，应当加以逐一落实，类似的情况，全市还有2例。
（七）正式启动林权抵押贷款
两年以来，醴陵市林业局多次与邮政银行、信用合作社等金融机构商谈此事，取得了许多成绩；由于某些原因，尚未签定正式协议，今年将尽最大努力正式启动林权抵押贷款，确保1家以上的企业或大户林权抵押贷款。
