张跃荣：关于江永县民族地区林农生产生活情况的调研报告
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时间：2014-06-04 17:43
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江永县位于湘西南边陲，地处湘江一级支流潇水和珠江水系支流的源头，东邻湖南省江华瑶族自治县，南毗广西富川瑶族自治县，西交广西恭城瑶族自治县，西北与广西灌阳县相连，东北与道县接壤，是一个“少、边、山、穷”的农业小县。全县辖6镇、5乡、2个国有农林场、1个省级自然保护区和1个国家级森林公园，有4个建制瑶族乡和110个瑶族聚居村，少数民族聚居区域占总面积的87％，其中境内的千家峒是海内外瑶胞公认的瑶族祖居地；现有总人口27.3万人，以瑶族为主的29个少数民族的人口占总人口的63.2%；现有国土面积1540平方公里，其中林业用地面积170.7万亩（有林地面积为89.98万亩，国有林场经营面积57.27万亩），占总面积的73.89%。从民族政策上来讲，我县是少数民族人口过半而又尚未实现区域自治的少数民族聚居县，2006年以来先后享受少数民族自治县、省扶贫开发重点县、西部开发县、湘西开发县等政策待遇。从林业生态建设上来讲，我县地处两江源头，是湖南省重点林区县、全国山区综合开发县、全国生态建设示范县、全国绿色能源示范县，生态区位十分重要，既是湘江、珠江中下游地区经济社会可持续发展的生态屏障，也是我省防控两广林业有害生物的前哨。
近几年来，我县在上级的正确领导和大力支持下，林业发展较快，林业生态和林业产业呈现出同步协调发展的良好态势。2002年以来，我县先后实施了珠江防护林和退耕还林等林业重点工程，累计完成人工造林 7.8万亩，封山育林 9.2 万亩。2007年以来，我县共有73.749万亩林地纳入省级以上重点生态公益林补偿范围，其中国家级公益林45.8981万亩（包括都庞岭国家自然保护区江永部分15.072万亩）、省级公益林27.8509万亩。2011年又启动了“绿色江永”建设，到目前已完成建设任务11.3万亩。截至2013年底，全县森林覆盖率达63.86%，林木绿化率达70.09%，活立木蓄积量达571万立方米，每年可安排采伐量17.9万立方米。由于成绩突出，我县在“十一五”期间被国家林业局评为“全国经济林建设先进县”。
二、主要问题
调研发现，我县林业虽然发展迅速，但林农生产条件落后、生活极其困难的现状仍未得到根本性改变，这让我们对林业发展、林区建设、林农增收的前景不可避免地多了一份担忧。
1、林农增收十分困难。一是投资林业周期长、收益低。据我县集体林区的实践，投资造1亩杉木林，经营20年产材平均约6立方米，需投资整地、种苗、抚育费400元，土地租金400元，管护费100元，采伐工资910元，税费1106元，短途运输费420元，总计成本3336元，按1000元每立方米销售价计算，总产值6000元，仅获利2664元，每年每亩地仅能获利133元左右，如果发生偷盗或经营不善，就只能保本甚至亏本。我们认为导致林农投资林业收益低的主要原因是现有税费政策拿走了林农大部分的木材销售收入。目前，我县每立方米木材平均税费达125元（设计费7元/立方米、检尺费8元/立方米，育林基金100元/立方米，森林防火基金10元/立方米），占木材平均销售价1000元/立方米的12.5%，严重影响了林农的生产积极性。二是外出务工收入不多。在家增收无望，林农只好背井离乡外出务工。但老一辈林农最高只有小学文化，80后、90后的林农很多也仅有初中文化，这样的受教育程度使得他们只能从事劳动密集型等低收入行业，除去外出就业的流迁费用和生活费用，务工净收益人平仅1000元左右。
2、惠农政策难得实惠。一是林农享受不到惠农政策。自2004年以来，中央一号文件连续9年关注“三农”问题，出台了一系列惠农政策，然而由于林区水田面积很少，部分村组几乎为零，粮食直补、粮种直补、农机补贴等惠农政策对林农增收帮助不大。二是退耕还林补助较少。按照退耕还林政策的有关规定，我县退耕还林主要分布在丘岗地带，而林区山高坡陡，能退耕还林的极少，主要是迹地造林，与退耕还林的地类不符，林农能享受到的退耕还林补助相对较少。三是生态补偿标准太低。按现有政策规定，国家对生态公益林补助17元/年/亩（2010年以前为5元/年/亩），其中省市管理费（包括护林防火设备添置费）1.5 元/年/亩，到林农手中只有15.5 元/年/亩，远远不能填补林农封山育林前后的巨大收入差距。例如，我县允山镇小古源村是生态公益林较多的村，有20685亩，按照政策可获得补助320617.5万元，平摊到276个村民手中只有1161元/人/年，而这笔钱是该村唯一的稳定收入。
3、林农口粮严重不足。口粮不足的林农以允山镇小古源村最为典型。小古源村位于都庞岭腹地、千家峒国家森林公园和都庞岭国家自然保护区内，有4个小组276人，山林面积23800亩（其中生态公益林20685亩，可用造林面积不足2000亩），除一组有37亩水田外，仅有部分刀耕火种的轮垦地，没有旱土，自产粮无法维持生计。1992年以前，该村由国家供应平价定销粮600斤/人/年，解决了吃饭问题。1992年以后，林区平价定销粮、造林抚育补助粮被取消，吃饭就成了大问题。该村在2008年冰冻雪灾中林木损毁严重，20年内可伐林木较少，生态公益林补助如上所述仅有637元/人/年，加上村民文化程度低，外出务工收入少，面对近年来粮价逐年上涨，村民们只能哀叹“水秀人穷、林美肚空”。由于生活困难，该村林农连婚配也成了难题，嫁出去的多，娶进来的少，甚至娶进来的都跑了好几个，目前这个仅有74户人家的小村庄30岁以上的单身汉就有15个。
4、基础设施普遍落后。一是生产生活条件太差。全县有15个林区村处于与外县交界之地，平均距离县城30公里左右，交通很不方便，农田水利基础设施严重落后，抗御自然灾害能力极低，因灾致贫和返贫率高，仅因近年来冰灾、水灾致贫人口就达1.2万人。目前，我县林区村中有3个村未通电，8个村未通高压电，23个村未通广播电视，3个村未通电话，29个村村道尚未畅通，总里程达112.8公里。一些林区村为改善交通条件，背上巨额债务，比较典型的是位于都庞岭腹地的允山镇大古源村，该村187人，山林面积1300亩，耕地48（水田30亩，旱地18亩），年人均纯收入1000多元。2009年，该村硬化7.2公里林区公路，除国家项目投资外，村民需集资60多万元，实际自筹资金仅10万元，目前仍负债50多万元，人均负债约2700元。二是公共设施没有配套。大部分林区村远离集镇，允山镇小古源村在未通公路前到集镇要过28道水、走10公里山路，千家峒瑶族乡大溪源村最远的自然村离集镇15公里。由于这些林区村太过偏僻，人口少且居住分散，村里既没有学校，也没有卫生站，教师、医生也不愿到这些林区村工作，林农就医和其子女上学要到10公里以外的乡镇卫生院、乡镇中心校（幼儿园、学前班村里也未设立，孩子太小不能远行，只能在家玩耍，学前三年教育在这些地方根本无法实现）。三是活动场所明显不足。一些林区村至今没有办公场所，也没有图书室，村支两委开会只能在村干部家中，村民大会无场地召开，上级配送的图书只能放在村干部家中，村民借阅很不方便，而与此相应的是千家峒瑶族乡大溪源村传承数百年的瑶族文化因无场地、无资金濒临绝迹。另外，由于收入太少，林农无力改善居住条件，如千家峒瑶族乡大溪源村139户村民至今仍有31户居住在土木结构（土墙）的危房中。
5、林农生存与生态保护相互矛盾。一是禁伐政策面临生存挑战。由于政策原因，目前全县尚有水土流失严重地区的石漠化山地面积13.3万亩，珠江（西江）上游支流源桃河两岸已禁止采伐的天然阔叶林面积9.3万亩和湘江一级支流潇水上游永明河两岸已禁止采伐的天然阔叶林面积5万亩，合计林地面积27.6万亩，未纳入生态公益林补偿范围。这部分林地所处地段的林农因该林木已禁止采伐，但又未获得生态公益林补偿，林农从林木中得到的收入进一步减少，生态保护与林农生存之间出现了矛盾。二是生存困难影响生态保护。林农特别是深山林农生活极为困难，采伐林木和猎捕野生动物是其主要收入来源，实行生态保护，禁止采伐林木和猎捕野生动物，林农就失去收入来源，生存权无法得到有效保障。在这种情况下，林农偷砍盗伐水源地生态公益林木、国有林场林木的现象时常发生，在个别地方甚至成为林农生存常态，这给生态保护带来了重大隐患。三是核心区域不宜林农生存。部分林农居住在不适宜有人类活动的千家峒国家森林公园核心区，他们的生产生活不可避免地会破坏当地脆弱的生态环境，这成为生态保护的一道难题。同时，千家峒国家森林公园核心区雨季来临时，容易引发山洪、山体滑坡、泥石流等地质灾害，给林农生存埋下重大安全隐患。
调研还发现我县林业发展、国有林场建设也存在一系列问题，影响着林农生产生活水平的持续提高和生态环境建设的顺利进行。在林业发展方面，一是林业投入不足。随着育林基金征收标准下调和林木采伐量下降，作为林业主要投入的育林基金征收从2008年的近1000万元下降到目前的200万元。而随着各项林业工程建设的不断推进，资金需求越来越大，缺口达400多万元，投入不足的现状已严重影响到林业发展特别是林业生态建设的顺利进行。二是公路维护滞后。全县现有重点林区公路42条268.7公里，常年有人维护的仅有4条89.9公里，2008年冰冻雪灾对林区公路造成的损毁至今没有得到完全修复，绝大部分林区公路路况很差，部分林区公路处于修修补补、时通时停的状态，不仅影响林业建设，也不同程度影响了林区群众的生产生活。三是产业效益低下。全县竹木加工企业除一家省级龙头企业（江永县大众木业）外大都是规模小、技术含量不高的初加工企业，加工增值有限，带动、辐射林业发展的能力不强。林场建设方面，一是管理体制不顺。国有林场不仅承担生态建设为主的公益性任务，还承担办学校、办医院、公检法司、防疫、林调、计生等公共事务功能，还要代管村组，在管理体制上存在“不企不事、不事不政、政企不分”的弊病。二是经营机制不活。长期以来，国有林坚持国有国营，所有权、经营权、受益权之间关系单一，导致产权不清、责权不明，不利于调动社会力量参与国有林的经营管理和建设。三是历史包袱沉重。国有林场在计划经济时代大量招收固定工和自然增长工，经济转型后，富余人员过多，分流安置又十分困难，这些富余人员成为国有林场的沉重包袱。同时，在国家实行严格禁伐、限伐政策大背景下，国有林场收入大幅缩减，对生态公益林的培育、管护面临捉襟见肘的局面。
三、几点建议
基于上述提到的我县民族地区林农生产生活以及林业发展、林场建设等方面存在的问题，我们建议从以下几个方面予以解决。
1、着力帮助林农稳定增收。一是返还税费。将征收的育林基金、原材料收购和加工环节的税费、林业规费返还给林农，让林农投资林业有利可图，必要时还可参照粮食最低保护价政策，对木材实行最低保护价管理。二是补足口粮。参照种粮补贴政策，建立生态直接补贴机制，根据木材采伐指标或造林抚育面积对林农进行粮食补助。将林农因取消平价定销粮和造林抚育补助粮而增加的支出转为由财政转移支付负担，或恢复对林农发放平价定销粮和造林抚育补助粮等林业优惠政策。三是金融扶持。在集体林权制度改革已明晰产权的基础上，尽快实行林木、林地资产抵押贷款的金融扶持政策，并简化贷款手续，让林农得到集体林改带来的好处。四是发展旅游。鼓励民族地区林业部门和广大林农依托林业资源优势和民族文化差异，大力发展生态旅游、民族文化旅游。
2、逐步完善生态补偿机制。一是重核补偿标准。生态公益林林地的补偿标准应基本上按照市场机制确定，以不低于每亩林地每年能为林农产生的经济收入为参照进行补偿。在加大生态补偿的同时，严格禁止采伐生态公益林，严厉打击偷砍盗伐生态公益林行为，确保生态安全。二是实行生态移民。对绝大部分山林划为公益林、耕地严重不足、生存条件特别困难或处于保护区内的林农，实行生态移民，将公益林补偿费和林地征用费一次性补偿到位。三是扩大补偿范围。进一步扩大生态公益林补偿范围，将生态区位重要和生态脆弱地区未列入公益林补偿范围的森林增加为生态公益林，以更好地保护生态环境。四是建立新补偿机制。逐步建立工业反哺林业、城市反哺林区、江河下游发达地区扶持江河上游贫困地区的生态补偿机制，以更好地落实省委、省政府提出的“四化两型”战略。
3、统筹解决林农生活困难。一是保障林农子女就近入学。在教育部门调优学校布局的过程中，统筹考虑林农子女就近入学问题，对远离集镇的林区村学校或教学点要给予保留，对撤并学校集中办学后，影响林农子女接受教育的要恢复原学校或教学点。二是为林农就医提供便利。林区村要设立卫生站，林区村太小的，可考虑设立流动卫生站或组建巡回医疗小组，定期到林区村为林农看病治病，流动卫生站或巡回医疗小组可列入乡镇卫生院编制，由财政给予经费保障。三是严防林区地质灾害发生。安排专项资金，严密监控林区地质灾害易发或多发地点，必要时采取护坡加固等措施，已发生地质灾害的地方要尽快进行抢救性修复。四是特困林区村实行整村低保。对耕地少或无耕地且整村稳定收入来源较少的林区村，在未实行生态移民前，可考虑全部纳入农村低保范围给予保障。
4、不断增加林业资金投入。一是增加转移支付。中央和省级财政对民族地区重点林区增加财政转移支付补助，并从转移支付补助资金中安排专项资金，用于民族地区林区道路设施、水利设施、社会公益设施、森林防火和林业有害生物防控体系建设，以缓解民族地区林区交通不便、生态建设资金不足的问题。二是开征生态环境资源税。向水能发电、森林旅游、消耗森林资源的企业和排放污废物破坏生态的部门、企业和个人以及下游受益地区征收生态环境资源税，作为对生态营造、管理、保护的经济补偿，使江河源头的生态资源补偿有稳定的资金来源。三是实行信贷扶持。对林业实行长期限、低利息的信贷扶持政策，并给予一定的财政贴息；对被划定为国家生态公益林的营林贷款实行减免或挂帐停息政策。四是给予项目资金倾斜。充分考虑江永作为两江源头的生态屏障作用，在安排珠江防护林、油茶产业、速生丰产林等项目资金时予以重点倾斜；将江永县纳入岩溶山区石漠化综合治理项目县，加大岩溶山区的综合治理。
5、合理完善林场管理体制。一是合理界定林场性质。将所有林场纳入公益性事业单位管理，重新核定事业编制，同时把林场的行政管理人员、技术管理人员、公检法司人员以及计生、国土、防疫等公共事务管理人员全部纳入地方财政预算，国家从财政转移支付中予以统筹解决。二是实行分类管理。生态区位非常重要且脆弱的大型林场由省里直接管辖，生态区位比较重要的中型林场由市里管辖，其他小型林场由县里管辖，以真正落实谁主管谁负责的原则。三是妥善安置分流人员。主要途径有两条：①国家全额收购生态公益林，由林场安置富余人员进行管理；②一次性剥离林场辅助性单位资产，切断林场辅助性单位职工与林场的劳动合同和经济关系。
