谢小平：深化林权制度配套改革 建立林业发展长效机制
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时间：2014-11-10 17:42
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一、基本情况
（一）主体改革全面完成。我市集体林权制度改革涉及全市27个乡镇（办事处）710个村（居委会）7640个村民小组，涉及林改的村占全市总村数（居委会）的91.1%，涉及林改的农业人口66万，涉及集体林地面积169.2万亩，占全市林业用地面积的96.7%，其中均山面积100.8万亩，大户承包面积19.8万亩，集体统一经营面积9.0万亩，均利面积39.6万亩。现全市完成外业核实面积169.2万亩，面积核实率100%，完成林权输机发证面积169.2万亩，打印林权证14.67万本，发证户数121652户，发证宗地数19.92万宗，林权发证率99.9%，发生山林权属纠纷2053起，调处纠纷1679起，面积调处率 90%，装订档案1392盒，整理林改档案资料354134页。
（二）配套改革强力推进。我市按9000亩林地核定一名基层林业站人员编制，共核定人员编制194名；核定林业行政综合执法大队和林业产权交易管理中心人员编制37名和10名。将26个乡镇林业工作站和市宜阳木材检查站核编定岗后的工作人员工资全部纳入财政统发，并足额保障林业工作人员（包括林业工作站）工作经费。组建了林权管理服务中心，开展森林资源流转、资产评估和林权抵押贷款等业务。成立了林业行政综合执法大队，负责查处各类林业违法行政案件。此外，积极引导、推进林业合作经济组织建设，目前我市已组建35个林业专业合作社，并进一步规范和完善了木材采伐管理，实现了采伐指标入村到户率、公示率、及时率全部达到100%。
二、主要成效
1、稳定了基层林业队伍。将基层林业工作站和木材检查站工作人员工资和工作经费全部纳入财政统发，使基层林业工作人员吃上了“皇粮”，从根本上解决了他们的后顾之忧，从而保持了林业站管理体制稳定，提高了干部职工的工作积极性，让他们可以安安心心、踏踏实实、全心全意地开展工作。
2、规范了森林资源流转。我市在林改明晰林地产权后，推行林权流转改革，将林权流转全面推向市场。通过建立健全林权流转交易平台，积极推进林权合理流转，将林业经营的长周期分割成若干个较短周期，加速资金的周转速率，实现林木资源的快速资产化，降低了林业经营的风险性，提高了林业资本经营的水平，推动了林业经济的平稳发展，改善了山区林农生产生活条件，促进了林农致富增收。创新 “林权返租”经营模式，林业公司按照“林地租赁”模式将林地使用权过户到公司，公司种植油茶经营管理4至5年，待油茶树投产后，再将油茶树林权租给有能力的农户：公司出资购买肥料和农药等、同时出技术指导农户经营管理；而农户只管出劳动力，所经营的茶果收摘后公司与农户按6：4进行分配。这种模式将公司和农户两者的利益捆绑在一起，不仅增加了农户的收益，也确保了公司的利益，是一种双赢的模式，深受老百姓的喜爱，我市林权流转非常活跃。截至目前，市林权交易管理中心已受理林权流转面积48.7万亩，流转金额达3.5亿元。
3、拓宽了林业融资渠道。林权制度改革实现了“山定权、树定根、人定心”，为广大林农增收开辟了有效地致富途径，大大激发了经营山林的积极性。通过以林权抵押和小额贷款，解决了林农发展林业的短期资金不足问题。“把山当田耕，把树当菜种”已成为林农的自觉行动。目前，通过林权交易管理中心已开展森林资源流转、资产评估和林权抵押贷款等业务，共办理林权抵押手续235笔，评估宗地1645宗、面积24675.8亩，价值4.6亿元，发放林权抵押贷款233笔，金额2.2亿元，惠及林农5万人以上，拉动社会上数亿元投资，一批油茶种植企业和大户迅速崛起，对常宁林业尤其是油茶产业发展产生巨大的推动作用。
4、激活了林产经济市场。我市林权管理规范、林权服务到位，江山生态、鸣天、西施、中联天地、大三湘、大博、碧翔等一大批有实力的林业公司扎根落户常宁，在常宁发展油茶产业，其油茶种植面积均在1万亩以上。同时种植油茶面积在1000亩以上的刘明湖、殷生龙、王世荣、陈敏、谭德青、占桂林、唐小文、欧书池、唐小冬和种植用材林面积在1000亩以上的易国富、吴传佳、周法文、刘小明、张兴源、尹维龙、刘诗英等一大批林业大户迅速崛起，公司和大户租赁林地的租金也从2年前8元/亩增加到现在的20元/亩，实现双赢。截至目前，全市已低改老油茶林25万亩，新造油茶林18万亩，新造用材林12万亩，林业生产出现大发展的良好态势。
三、存在的问题
我市林权管理服务工作于2010年底开始启动，通过2011年的摸索、2012年的建设试点，林业改革发展稳步推进，林权管理服务初见成效。但也还存在一些问题和不足：
1、分散经营不利于林产业规模化生产。从长远看，以家庭为单位的林业生产经营，具有规模小、经营分散、数量众多的特点，带来组织化程度低，经营规模不经济；管理水平不高，资源利用率低；林业发展资金投入不足，融资困难；产品标准化低，市场竞争力弱等缺陷。而且分散的林业生产难以形成必要的分工与协作，超过农民家庭日常经营管理能力，与林产业需要一定程度的规模化、集约化经营的特性不相适应。林改确权到户之后，因不同农户不同的经营兴趣导致相互间协调困难，造成管理成本增高。
2、林地流转需进一步规范完善。林地流转形式存在多样化，如转让、转包、出租等，村民外出务工的人员多，时间长，导致土地流转时村民表决签字率70%都难以达到，最终林权证无法收回，林地无法正常流转。有相当一部分农户将自己的土地仅仅以口头形式转包或转让给亲戚、邻里，没有签订规范性文本合同，给林地流转工作造成更多的纠纷。还有林地荒废因为缺乏有效约束力，不像农田抛荒可以重新收回，也直接影响了林地流转的规模和效益。甚至个别村组还出现了权钱交易、暗箱操作的现象，造成了集体森林资产的流失，为当前及今后的工作埋下了隐患。
3、林改配套服务体系跟不上市场需要。林改后,由过去统得过死变为放活经营,林业由计划经济转为市场经济,原有的林业管理方式已不能完全适应改革后的管理需要,如何转变政府和林业部门职能,增强服务意识,建立社会化服务体系,为林业改革发展提供全方位服务,是配套改革需要深思的问题。目前我市的林权抵押贷款期限短、资金规模小，贷款手续繁琐、门槛过高，贷款利息、担保费、评估费较高，林农贷款、融资较难；商品林的森林保险、森林资源收储制度建设工作滞后等，金融机构支持林业发展仍然存在一定的思想顾虑，严重影响林权管理服务工作深入开展，这些问题都在一定程度上阻碍了林业发展。
4、森林资源保护有待进一步加强 。林地、林木承包到户后,从事经营的人员增多,林地内活动人员相对频繁,森林火灾隐患增加,有害生物的入侵渠道拓宽,给森林防火、有害生物防治带来不利影响,一旦发生森林火灾和森林病虫害,仅靠一家一户难以扑救和防治,使森林防火和森林病虫害防治形势更为严峻。如何有效地防治森林火灾和有害生物、减小灾害损失等都还有待于认真思考。
四、建议
1、推进林业经济合作组织建设。一要加大财政资金的扶持力度。督促各级财政部门从每年的农村发展基金、各种惠农惠林资金中划出一部分，专项扶持林业合作经济组织组建初期的普及推广、业务培训以及相关基础设施配套等方面的建设。二要强化金融信贷扶持。国家政策性金融机构和商业性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持和金融服务，从根本上突破农民专业合作组织“融资难”的“瓶颈”。三要引导扶持品牌建设。支持农民专业合作经济组织申报无公害产品、绿色食品和有机食品认证，加大林下经济开发扶持力度，培育农民增收新的增长点，引导农民专业合作组织申请注册农产品商标，维护其经济利益，提高农产品附加值，切实增加收入。四要建立经营示范。选择经济条件好、合作意识强、林农素质高的乡镇村，开展试点示范工作，对即将组建的林业合作经济组织，要充分发挥示范效应。
2、加强林业服务体系建设。林权制度改革后,农民拥有了山林的自主经营权,自我发展意识增强,为了实现森林资源增长和农民增收的目标,还需要转换政府和林业部门的职能,切实转变工作作风,增强服务意识。林业部门要从过去的管理型转向服务型,从微观管理转向宏观调控,从行政审批转向市场监管,重点建设好相对独立、集中统一的综合执法体系,组建公平、公正的仲裁机构,建设好林业要素市场和行业协会,建立健全森林资源评估中介服务组织,搞好社会化服务,形成高效、科学服务体系,实现林权制度改革后的森林资源、农民收入双增长。
3、加快林业产业发展步伐。实践证明实力强大的林产工业是带动林业产业发展的支柱，与林农联系紧密的林产工业龙头企业是带动林农致富的依靠，应结合“一县一特，一乡一品”，加快油茶、生态旅游、休闲农庄、林下经济等本土特色产业开发力度，培育农民增收新的增长点。一要着力培育龙头企业。以现有林产企业为基础，选择资产上规模、管理现代化、市场有份额、成长潜能大的现有企业，通过资源整合、政策扶持等办法，进一步激发企业做大做强。二要在稳定林地所有权和不损害农民利益的基础上，采取多种形式实现林地的流转与重组，使分散林地联合起来，采用“公司十基地+农户” 联营型、“龙头企业+协会+农户”的产业化模式等组织形式，实现规模经济效益。三是帮助农民建设原料林基地弥补企业自建基地不足。为企业提供必要的原料补充的同时，又不断拓展农民增收渠道。
4、完善林权抵押贷款和林农小额贷款扶持机制。积极探索林权抵押贷款的新模式，破解林农这个弱势群体贷款难的问题。大力推进林权抵押小额贷款，加强与金融部门沟通，针对林业生产周期长的特点，开发梯度不同的信贷产品，加大小额贷款扶持力度，降低林农小额贷款的准入门槛，简化贷款手续，扩大覆盖面，实行林权证直接抵押，完善森林资源评估、登记手续，尽量降低评估费用；制定最低放贷标准，免于评估，直接贷款，来解决林农弱势群体评估费用高、贷款难的问题。对林权抵押贷款利率给予适当优惠，并实行中央、省、市（县）三级财政贴息、实施林业贷款全贴息，降低林农贷款成本。组建森林资源资产收储中心，实施森林资源资产收储，研究开发适合林业特点的金融产品，协调金融部门和保险机构，加快推进林权抵押贷款和政策性森林保险业务。
5、建立完备的森林保护体系,防止森林灾害。森林火灾和森林病虫害是森林的大敌,加强森林病虫害防治、预防森林灾害是实现森林资源增长的重要保证。林权制度改革后,经营分散,进山人员较多,火源管控难,一旦发生森林火灾和森林病虫害,靠林农单家独户难以扑救和防治,必须依靠各级政府和广大群众的力量并建立相应的群防群治机构,才能达到防治效果同时要加大宣传,认真落实和完善森林防火行政责任制和防火责任追究制度,将森林防火纳入全社会治安体系管理,规划好生物防火林带的营造,乡镇应加大对森林防火和有害生物防治资金投入,建立多层次、多渠道、多主体的森林灾害防护体系,完善森林病虫害预测及预警机制，加强病虫害综合防治,从而保证森林资源增长和林农增收的顺利实现。
林权制度改革,就是改变林地的使用权,林木的管理、经营权,林下资源的采集、培育和支配权。林地与耕地一样,是国家重要的土地资源,是农村农民重要的生产要素,通过集体林权制度改革,明晰产权,还山于民,还权于民,还利于民,使农民的生产资料得到充实和完整,权益得到保障,利益得以保证。但是,明晰产权、确权到户的主体改革完成后,还不能真正建立起现代林业产权制度,还需要对集体林权制度主体改革后派生出来的新问题、新情况认真分析思考,协调和解决好各方面的关系,通过建立机构、健全制度、完善机制、强化服务等一列的配套改革,才能真正建立起林业科学发展的长效机制,实现森林资源增长、农民增收的目标。
