王蔚然：贯彻执行《中华人民共和国森林法》的 调查与思考
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时间：2015-04-22 17:42
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一、成绩有目共睹，推进依法治林基础牢固
湘潭县是全国绿化模范县、省重点林区县，全国油茶产业建设重点县、省楠竹产业建设重点县、省发展林下经济重点县。全县有林业用地面积148.47万亩，占总面积46.25%。森林蓄积量366.05万立方米，毛竹4113.54万株。2014年底，林业总产值达到33亿元。近年来，湘潭县紧紧围绕“现代壮县，幸福莲乡”总目标，牢固树立“保护就是发展”的理念，扎实推进森林资源开发、利用和保护，依法打击破坏森林资源违法犯罪行为，促进了林业的快速发展。据统计，近三年来，全县共投入林业建设资金9194.52万元，完成营造林面积19万亩，资源总量稳步增长，质量逐年提升，森林资源向正向演替方向发展。
（一）抓宣传、造声势，法治意识逐年提高。一是突出主题。通过组织学习、办班、讲座、竞赛等方式，加强了《森林法》等法律知识普及，干部群众做到知法、懂法、守法。二是保障投入。年均宣传投入达5万元以上,在《湘潭县报》建立了“绿色莲乡”专栏,每年有1个月时间在县电视台播放《森火令》和森林防火宣传动画。据统计，全县设立森林防火永久警示牌420余块，公益林永久警示牌130余块，各类义务植树基地、林业项目工程永久宣传牌300余块。三是宣教结合。利用植树节、爱鸟周组织干部、职工、群众及中小学生参加植树活动、爱鸟宣传等志愿活动，人民群众培养了热爱自然、保护野生动植物的品德和习惯。
（二）抓数量、重质量，造林绿化亮点频现。连年实施国家重点项目7个以上，全县森林生态环境得到改善。一是实现了“双量”齐升。实施长江防护林、油茶产业等国家和省级重点项目建设，全县灌木林地面积减少16.5%,宜林地面积减少45.4%，森林覆盖率增长0.95%,森林蓄积量增长14.7%，实现了资源“总量”与“质量”双量齐升。二是提升了“建绿”成效。连续三年开展“三边”绿化和创绿活动，全县新增“三边”绿化示范片13个，生态家园示范村45个，省级生态家园示范村、秀美村庄等5个，国家级生态文明村1个。三是打造了“富民”基地。坚持“依靠企业，规模发展”的理念，大力兴建油茶、楠竹产业基地。涌现出农其、宏信、林之神等一批造林公司和大户120余家，集中打造了射埠油茶、白石楠竹等市级示范基地6个，省级油茶标准化示范基地1个。
（三）抓制度、严管理，资源管护力度空前。不断强化“严管林”举措，我县基本形成完备的资源管理体系。一是林政管理秩序井然。建立和严格执行《湘潭县保护发展森林资源目标管理责任制》、《湘潭县林地保护利用规划（2010-2020）》，全面执行森林限额采伐，商品林采伐实行阳光分配制度。严格执行林地保护管理的法律法规，依法办理林地征占用审核报批手续。成立木材运输巡查大队，加强木竹经营加工点突击检查与年检审。三年来，受理采伐申请498宗，实际采伐林木1.75万立方米，立竹11.51万根，不到指标的10%；审核报批征占用林地105宗，面积3237亩；依法取缔违法经营户1户，发放整改通知书15份；聘请公益林护林员155人，落实“一卡通”发放生态公益林补偿资金2592万元，惠及农户11万余户。二是森防野保工作得力。逐年加强林业有害生物防治站所建设，定时、准确发出虫种、虫期监测预报，全面完成松材线虫病的春季、秋冬季普查工作。近三年林业有害生物成灾率为0，无公害防治率达100%，测报准确率达98%，种苗产地检疫合格率为100%。成立湘潭县森林资源保护工作领导小组，出台《关于加强湿地资源保护管理工作的通告》等规章制度。先后开展“爱鸟周”，候鸟等野生动物保护“天剑”专项行动，严厉打击无证经营野生植物、张网捕鸟等违法行为18起。加强湿地资源保护，落实涟水、涓水等34个湿地小班，湿地保护率达到48.2％。三是森林火灾控制得当。将县乡各级责任逐步向村、组、山头地块延伸，防火责任基本落实到位；组建成立森林消防专业队伍、专业设备操作队伍、武警森林消防救援队伍，森林防火护林员队伍，每年组织4次以上县级培训；将乌石峰、晓霞山等重点林区防火林带建设纳入年度营造林任务，每年新建防火林带30余公里。我县储备器材达到200万元标准，连续24年没有发生重特大森林火灾，受害率控制在1‰以内。
（四）抓队伍，强执法，依法执法成效明显。持续加强执法队伍建设，扎实开展执法行动，有力地打击了违法犯罪。一是提高了执法能力。先后参加业务培训和执法师资格能力培训，举办森林管护、林业执法等各类培训班20余次，培训人员近千余人。特别是委托乡镇执法后，有针对性地进行了2次执法集中培训。二是维护了林区稳定。建立以森林公安为中心，以公安、林政、检疫、种苗队伍为主体的林区治安防范体系。适时开展“春雷行动”、“亮剑行动”、“绿盾行动”、“打击非法采砂”等专项行动。近三年，全县依法查处各类案件95起，依法处理违法人员128余人。三是落实了执法责任。严格实行执法过错责任追究制度，制定了《关于委托乡镇人民政府实施部分林政处罚权的通知》等规范性文件，规范了林业执法管理程序和林政处罚权限。制定了《权力运行风险防控办法》，明确执法责任。四是强化了执法监督。实行定期通报及责任追究制度，对监管到位的单位进行表扬奖励，对因监督管理不力、案件查处不到位，导致森林资源破坏的单位及其有关责任人依法追究责任。
（五）抓改革、促发展，林业潜力不断挖掘。先后成立林业调查规划设计队、中部林业产权交易中心湘潭县分中心、森林资源资产评估中心、山林权属纠纷调处中心、林权管理服务中心等机构，建立和完善林地流转、抵押贷款、纠纷调处等业务办理手续。县中心办理流转林地39宗，面积2.13万亩；办理抵押登记4宗，面积2900亩，获得贷款1240万元，调处山林权属纠纷56起，涉及面积3500亩，农户187户；为公益林投保66.14万元，获得保险理赔427.86万元，为商品林投保115.87万元，获得保险理赔192.12万元。
二、困难不容忽视，推进依法治林任重道远
（一）林难造，发展受阻。一是上级林业项目补助资金少，每亩200-500元的标准，与每亩2000-3000元的新造投入相差甚远。另外，每亩十几元的生态补偿标准过低，禁伐、禁开等保护措施难以真正落实。二是营造林项目配套资金保障不足，缺少应有的工作经费，后期管护、培育跟不上。三是造林成本逐年上升，社会参与营造林的顾虑较大。如新造一亩油茶林，第一年整地、购苗、植苗的投入就达到2500元，若再算上后期近8年的管护投入，企业面临较大的资金压力。
（二）火难控，保护乏力。一是燃点多。林下可燃物较往年明显增多，且清理的成本提高，林下可燃物还将越集越厚。二是野火多。外出务工，进山春游，上山祭祖，等等人群经常进入林区，且流动性强，火源管控难度大。三是保障弱。林区范围广、交通不便，现有专业防火力量明显不足；县政府在财力紧张的情况下，仍然保障了每年155万元的防火经费，但与每亩2元的标准仍差140万元。四是处罚难。失火犯罪的当事人一般多为老弱病残，在适应法律上难以实施处罚，导致火灾案件处罚不了了之，难以形成震慑力，群众对森林火灾预防的积极性下降。
（三）案难办，违法难究。一是法规操作性不强。如《森林法》第三十二条第一款中“房前屋后”的表述不够准确，操作起来存在歧义。又如打击非法采砂行为，法律法规没有赋予林业执法部门强制拆除设备的权力，仅仅只有登记保存，这对违法嫌疑人的震慑力不大，不利于案件侦办。二是执法过程缺失多。近几年来大力修建乡、村公路，随意侵占林地，由于是林区农民集资修建，属公益性事业，基本上无法查处。有的行政案件由于证据不易保存或当事人不予配合,调查取证难度较大。有的在执法办案中打招呼，有的社员群众甚至阻碍执法，导到难以追究违法责任。三是部门联合执法难以形成合力。部门法规之间存在矛盾，有的部门实施“土地开垦”项目，将低丘缓坡林地划为未利用地进行开垦，这与《森林法》禁止毁林开荒的有关规定相矛盾。有的行政处罚由于处罚金额不大，特别是恢复植被的处罚，法院强制执行很难执行到位。
三、举措必须强化，推进依法治林步伐坚定
上述存在的问题和不足，既有立法层面的问题，也有执法层面的不足；既受客观条件制约，也有主观因素影响，表明我县林业法治建设的任务还十分艰巨。因此，我县的林业法治建设要以十八届四中全会《决定》为指引，坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”原则，深入开展林业法治行动，全面推进依法行政，牢固树立《森林法》权威，努力建成法治兴、林区稳、林农富的幸福、平安林区。
以《决定》为指引，就是依据《决定》，明确依法治林指导思路、总体目标和基本原则，深入开展普法宣传，坚持依法决策、依法行政、依法执法，全面提升林业法治建设水平，重点是要做好五个“必须强化”。
（一）必须强化宣传发动。坚持法治意识与生态意识相结合的思路，落实普及林业法律知识与全民生态文化教育相结合的普法宣教措施，坚持不懈地抓好林业法律法规的宣传工作。让每个林业干部，特别是执法人员树立法纪意识，强化法治思维，从思路上首先端正认识，在行动上做到知法、懂法、用法、守法，做到自觉增强法律意识，自觉管山护林，努力形成依法治林、兴林的良好社会风气和法治环境。
（二）必须强化资金投入。依法加大营造林项目、森林防火、林业执法的保障与投入，力争市、县配套资金足额到位。多渠道吸引外来资本、民间资本发展林业产业，引导和鼓励林农直接入股企业，从而缓解林业发展投入不足的矛盾。处理好发展林业经济与保护林业资源的关系，支持低资源消耗、高附加值的林业企业发展，逐步淘汰资源消耗大、附加值低、污染严重的林业企业。
（三）必须强化保护举措。依法治定和完善本级林业发展总体规划，并向广大人民群众公布，发动群众参与保护公益林活动，自觉进行封山育林、扩大造林,优化林业结构。切实加强护林员的管理与考核，确保护林员真正发挥巡山、护林、防火的作用。强化“一江两水”流域，金霞山、晓霞山、乌石峰、隐山、昌山等区域的保护，严格实施禁伐限伐措施。组织人力、财力抓紧对开发造成的“裸露山地”进行复绿，纠治因开发造成的水土流失问题。
（四）必须强化依法行政。首先，建立过硬队伍。实行竞争上岗、绩效考核、定期培训、末位调整举措，实现队伍动态管理，落实人、才、物、事、业各项保障措施，坚决杜绝以权谋私、贪赃枉法、滥用职权等行为。其次，严格主体资格。依法确立执法主体资格，严格落实委托行使行政处罚权备案机制，严格实行执证上岗，严禁无证执法、越权执法、滥权执法。第三，推进行政执法。及时查处森林火灾、非法征占用林地案件，严明不推诿、不扯皮和不作为的“三不”纪律，保障执法到位；重视公众举报案件的查处，严禁以罚代刑，保障执法公正；加强部门互动，形成联合执法机制。
（五）必须强化执法监督。通过推进政府信息公开，自觉接受监督，保障工作运行在法治的轨道上。 一是加大监督力度。建立投诉举报、内部通报、警示诫勉等监督制度，强化林业行政执法内部监督；建立并实施执法检查、重大案件督查等层级监督制度，及时纠正和处理各种违法和不当的执法行为。二是加强前置审查。落实规范性文件起草印发前置审查机制，维护林业政策法规规章的统一性、权威性、严肃性，避免政出多门。三是强化群众参与。积极创造条件、拓宽渠道，完善公民、法人和其他组织对林业行政执法的监督，积极配合人大、检察、监察、审计等专门机关的监督检查，严厉查处违规违纪行为。
结语 为了适应林业跨越式发展需要，我们必须学好《森林法》、贯彻《森林法》、落实《森林法》，继续加大法治建设力度，严格依法行政，依法执法，为大力培育森林资源，加快生态环境建设，促进林业经济发展，创造良好的法治环境。
