谢金山：关于加强常宁市林业生态红线保护监督管理的调研报告
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时间：2015-11-26 17:42
信息来源：
一、基本情况
2014年底至2015年初，省、衡阳市相继出台了林业生态红线区域保护规划。今年3月，市委、市政府启动我市的《规划》编制工作，并提出了“保护全市具有重要生态功能的林地、森林、湿地，维护地区林业生态安全，努力建设天蓝、地绿、山青、水净的美丽常宁，实现区域经济社会的可持续发展”的要求。2015年5月，我市《规划》完成初步编制任务，确定常宁市林地、森林和湿地红线，明确常宁市林业生态红线保护分级划定及相应的分级保护管理措施。《规划》的编制和实施工作，有以下几个特点：一是着眼长远保障发展。林业生态红线是市域生态安全的底线，市委、市政府立足全局和长远，紧跟形势需要，正视环境污染加剧和国土绿化空间承载力不足的实际，积极应对生态安全面临的严峻考验，科学统筹谋划，准确把握发展与保护的关系，划定林业生态红线保护区域，为常宁的生态环境改善和可持续发展打下良好基础。二是依法规范认真编制。在《规划》的编制过程中，相关部门认真按照规定程序，深入了解全市生态资源保护情况，广泛听取各方面的意见和建议，反复修改完善，严格进行评审，较好地实现了与城乡总体规划、国民经济及社会发展规划相衔接，与各类生态保护地边界相协调，与经济社会发展需求相适应。三是充分考虑常宁实际。依据《中华人民共和国森林法》等法律法规，结合目前常宁市林业生态红线划定到2025年，全市林地面积保有量不少于114510公顷的林地红线，森林面积保有量不少于105770公顷的森林红线，湿地保有量不少于6147.7公顷的湿地红线，共三条林业生态红线，同时考虑常宁经济社会发展的需要，并根据林业生态脆弱性、生态区位重要性以及林地生产力等指标，对林地和森林进行系统评价定级，划定为一级、二级和三级3个保护等级，确保林地在服务县域经济发展的同时得到有效保护。四是保护措施扎实有效。我市为改善生态环境质量、提升生态文明水平，不断创新保护举措，加大保护力度，加快推进生态文明示范区建设，通过调整产业结构、关停污染企业、强化环境整治、严格环境准入等举措，做了大量卓有成效的工作，较好地维护了全市的生态安全。对于我市划定为林地、森林、湿地保护一级红线的区域，严格保护，禁止开发利用；对于划定为林地、森林、湿地二级保护红线的区域，保护为主，限制开发利用；对于划定为林地、森林、湿地三级保护红线的区域，科学规划，合理布局，适度开发，可持续利用，制定了相应的保护管理措施。
二、存在的问题和困难
1、监管机制不够健全。虽然《规划》已经初步编制，但未正式颁布，相应的监督、管理、考核、责任追究等配套措施尚未出台。林业生态红线保护区域监督管理主体的相关职责任务还需进一步明确和细化。林业生态红线区域保护规划明确的分级分类管控措施，大部分为行业性管理规定，各类保护区域管理体制不一，缺少刚性举措、有效监督和制度约束力。林业生态红线区域保护举措和考核制度有待完善，依法监督和责任追究机制需要健全。
2、补偿机制尚未建立。由于国家尚未出台统一的林业生态补偿法律规范，省、衡阳市层面的林业生态补偿也还处于摸索阶段，我市虽然在林业生态补偿方面作了一些积极尝试，但总体较为滞后。补偿范围较窄，涉及领域有限；补偿机制还不完善，对林业生态红线区域实行整体价值评估、予以补偿的支付机制尚未形成；补偿标准、流程、核算、方式和资金来源等均有待研究完善。生态补偿所应发挥的弥补个体间经济发展差异和提高生态保护积极性的作用未能充分发挥。
3、公众参与意识不强。林业生态红线区域保护的重要性在市级层面得到了认同，但各责任主体还存在着不同程度的畏难情绪，思想认识有待进一步统一。在提高全社会的林业生态红线意识上，宣传力度不大、方式单一、方法不活、效果不佳。发动社会力量参与林业生态资源保护的机制有待探索，还没有建立上下联动的公众参与机制和发动全社会力量参与的激励机制，公众参与意识不强，社会力量未得到充分引进。
三、几点建议
1、统一思想认识，加强统筹领导。划定林业生态红线保护区域，是提高生态环境质量、提升生态文明水平、打造绿色常宁的需要，也是优化城乡空间布局、增强经济社会可持续发展能力的需要。各有关部门和责任单位要牢固树立红线意识和边界思维，把严守林业生态红线作为必须遵守的行为准则，使之真正成为一条不可逾越的“高压线”。市委、市政府要充分发挥指挥领导作用，全面梳理和明确界定各有关部门的相关职责，确保边界清晰、权责统一，职责任务不重叠、不交叉，各主管部门和责任主体要对照任务，认真履行职责，加快制定各自监管辖区内的林业生态红线区域保护措施。加强统筹协调，强化相关单位的协作配合，形成合力而为的林业生态红线保护工作机制。
2、强化监管措施，确保规划执行。要加快研究制定林业生态红线区域保护监督管理办法，明确林业生态红线区域实施保护的责任主体，整合监管资源，理顺管理关系，针对一、二、三级管控区，制定统一规范的监管标准和措施。进一步明确林业生态红线区域边界，加快在确定的保护区域树立明确的保护区标志、标牌，加大检查巡查力度，及时发现、制止、上报、处理保护区域内的违法行为，对区域内已建或在建的项目，依法进行治理、关闭、搬迁，对林业生态环境造成破坏的，责令修复，确保保护区域不受破坏和侵害。进一步创新林业生态红线保护机制，综合运用多种模式，撬动企业资金、社会资金对生态保护区域进行保护性开发，努力实现经济效益、社会效益和生态效益的“三赢”。加快经济发展方式的转变，调整林业产业结构, 推动林业产业提档升级，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，加快探索建立资源循环利用体系。
3、健全考核机制，严格责任追究。开展林业生态红线目标责任制，严格评估考核，建立健全林业生态红线区域保护目标管理绩效考核体系，尽快颁布实施《规划》，保障林业生态红线区域的生态安全。调整对不同主体功能区的考核内容和指标，对林业生态功能突出的地区加大生态建设指标权重，减少经济发展指标。出台乡镇（街道办事处）党政主要负责人离任森林资源保护审计评估指标体系，开展领导干部离任森林资源保护责任审计，将森林资源保护审计指标纳入干部考核体系中，与领导干部的提拔任用挂钩。探索制定生态保护责任追究办法，采取切实可行措施解决实际工作中存在的问题，将严格、高效的问责机制作为落实有关绩效考核制度的有力保障，对因决策失误、未正确履行职责、监管不到位等行为造成群众利益受到侵害、生态环境受到破坏、环境质量恶化等后果的责任单位、责任人员，依法严肃追究责任。由市林业局会同相关部门制定评估考核细则，每年年底组织林业生态红线保护、监督、管理目标完成情况检查，每5年进行林业生态红线保护、监督、管理目标完成情况验收评价。
4、建立补偿制度，效益公平分配。进一步加大对林业生态补偿的研究力度，加快制定出台我市林业生态补偿实施办法等制度，对于依托自然保护区、森林公园、风景名胜区和湿地景观资源开展旅游的机构，要从经营收益中提取不低于20%的生态补偿费用上缴本级财政，专项用于自然保护区、森林公园、风景名胜区和湿地建设、管理和发展等。通过逐步扩大补偿范围、科学界定补偿对象、稳步提升补偿标准、严格落实补偿制度等有效措施，形成受益者有偿获利、保护者得到经济激励、破坏者承担责任的生态补偿环境，不断提高责任主体主动保护林业生态红线区域的积极性。建议自然保护区、森林公园、风景名胜区和湿地保护管理机构统一明确为公益性事业单位。市财政每年安排一定数量的生态建设专项资金，将自然保护区、森林公园、风景名胜区和湿地保护建设和管理经费纳入财政预算。
5、强化宣传引导，营造良好氛围。建立政府牵头，部门、新闻媒体、各行各业和广大民众共同参与的全方位、立体化宣教格局，充分发挥报刊杂志、电台电视台、电子媒体和重点新闻网站的优势，宣传林业生态红线区域保护的重大政策和工作部署，宣传各责任主体贯彻落实林业生态红线区域保护规划的具体举措和实际行动，多层次、多形式、多角度地引导公众加入到林业生态保护工作中来，鼓励群众举报破坏林业生态红线的行为，发动社会力量积极参与林业生态红线保护工作，积极营造全民参与林业生态红线区域保护的浓厚氛围。
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2014年底至2015年初，省、衡阳市相继出台了林业生态红线区域保护规划。今年3月，市委、市政府启动我市的《规划》编制工作，并提出了“保护全市具有重要生态功能的林地、森林、湿地，维护地区林业生态安全，努力建设天蓝、地绿、山青、水净的美丽常宁，实现区域经济社会的可持续发展”的要求。2015年5月，我市《规划》完成初步编制任务，确定常宁市林地、森林和湿地红线，明确常宁市林业生态红线保护分级划定及相应的分级保护管理措施。《规划》的编制和实施工作，有以下几个特点：一是着眼长远保障发展。林业生态红线是市域生态安全的底线，市委、市政府立足全局和长远，紧跟形势需要，正视环境污染加剧和国土绿化空间承载力不足的实际，积极应对生态安全面临的严峻考验，科学统筹谋划，准确把握发展与保护的关系，划定林业生态红线保护区域，为常宁的生态环境改善和可持续发展打下良好基础。二是依法规范认真编制。在《规划》的编制过程中，相关部门认真按照规定程序，深入了解全市生态资源保护情况，广泛听取各方面的意见和建议，反复修改完善，严格进行评审，较好地实现了与城乡总体规划、国民经济及社会发展规划相衔接，与各类生态保护地边界相协调，与经济社会发展需求相适应。三是充分考虑常宁实际。依据《中华人民共和国森林法》等法律法规，结合目前常宁市林业生态红线划定到2025年，全市林地面积保有量不少于114510公顷的林地红线，森林面积保有量不少于105770公顷的森林红线，湿地保有量不少于6147.7公顷的湿地红线，共三条林业生态红线，同时考虑常宁经济社会发展的需要，并根据林业生态脆弱性、生态区位重要性以及林地生产力等指标，对林地和森林进行系统评价定级，划定为一级、二级和三级3个保护等级，确保林地在服务县域经济发展的同时得到有效保护。四是保护措施扎实有效。我市为改善生态环境质量、提升生态文明水平，不断创新保护举措，加大保护力度，加快推进生态文明示范区建设，通过调整产业结构、关停污染企业、强化环境整治、严格环境准入等举措，做了大量卓有成效的工作，较好地维护了全市的生态安全。对于我市划定为林地、森林、湿地保护一级红线的区域，严格保护，禁止开发利用；对于划定为林地、森林、湿地二级保护红线的区域，保护为主，限制开发利用；对于划定为林地、森林、湿地三级保护红线的区域，科学规划，合理布局，适度开发，可持续利用，制定了相应的保护管理措施。
二、存在的问题和困难
1、监管机制不够健全。虽然《规划》已经初步编制，但未正式颁布，相应的监督、管理、考核、责任追究等配套措施尚未出台。林业生态红线保护区域监督管理主体的相关职责任务还需进一步明确和细化。林业生态红线区域保护规划明确的分级分类管控措施，大部分为行业性管理规定，各类保护区域管理体制不一，缺少刚性举措、有效监督和制度约束力。林业生态红线区域保护举措和考核制度有待完善，依法监督和责任追究机制需要健全。
2、补偿机制尚未建立。由于国家尚未出台统一的林业生态补偿法律规范，省、衡阳市层面的林业生态补偿也还处于摸索阶段，我市虽然在林业生态补偿方面作了一些积极尝试，但总体较为滞后。补偿范围较窄，涉及领域有限；补偿机制还不完善，对林业生态红线区域实行整体价值评估、予以补偿的支付机制尚未形成；补偿标准、流程、核算、方式和资金来源等均有待研究完善。生态补偿所应发挥的弥补个体间经济发展差异和提高生态保护积极性的作用未能充分发挥。
3、公众参与意识不强。林业生态红线区域保护的重要性在市级层面得到了认同，但各责任主体还存在着不同程度的畏难情绪，思想认识有待进一步统一。在提高全社会的林业生态红线意识上，宣传力度不大、方式单一、方法不活、效果不佳。发动社会力量参与林业生态资源保护的机制有待探索，还没有建立上下联动的公众参与机制和发动全社会力量参与的激励机制，公众参与意识不强，社会力量未得到充分引进。
三、几点建议
1、统一思想认识，加强统筹领导。划定林业生态红线保护区域，是提高生态环境质量、提升生态文明水平、打造绿色常宁的需要，也是优化城乡空间布局、增强经济社会可持续发展能力的需要。各有关部门和责任单位要牢固树立红线意识和边界思维，把严守林业生态红线作为必须遵守的行为准则，使之真正成为一条不可逾越的“高压线”。市委、市政府要充分发挥指挥领导作用，全面梳理和明确界定各有关部门的相关职责，确保边界清晰、权责统一，职责任务不重叠、不交叉，各主管部门和责任主体要对照任务，认真履行职责，加快制定各自监管辖区内的林业生态红线区域保护措施。加强统筹协调，强化相关单位的协作配合，形成合力而为的林业生态红线保护工作机制。
2、强化监管措施，确保规划执行。要加快研究制定林业生态红线区域保护监督管理办法，明确林业生态红线区域实施保护的责任主体，整合监管资源，理顺管理关系，针对一、二、三级管控区，制定统一规范的监管标准和措施。进一步明确林业生态红线区域边界，加快在确定的保护区域树立明确的保护区标志、标牌，加大检查巡查力度，及时发现、制止、上报、处理保护区域内的违法行为，对区域内已建或在建的项目，依法进行治理、关闭、搬迁，对林业生态环境造成破坏的，责令修复，确保保护区域不受破坏和侵害。进一步创新林业生态红线保护机制，综合运用多种模式，撬动企业资金、社会资金对生态保护区域进行保护性开发，努力实现经济效益、社会效益和生态效益的“三赢”。加快经济发展方式的转变，调整林业产业结构, 推动林业产业提档升级，推进绿色发展、循环发展、低碳发展，加快探索建立资源循环利用体系。
3、健全考核机制，严格责任追究。开展林业生态红线目标责任制，严格评估考核，建立健全林业生态红线区域保护目标管理绩效考核体系，尽快颁布实施《规划》，保障林业生态红线区域的生态安全。调整对不同主体功能区的考核内容和指标，对林业生态功能突出的地区加大生态建设指标权重，减少经济发展指标。出台乡镇（街道办事处）党政主要负责人离任森林资源保护审计评估指标体系，开展领导干部离任森林资源保护责任审计，将森林资源保护审计指标纳入干部考核体系中，与领导干部的提拔任用挂钩。探索制定生态保护责任追究办法，采取切实可行措施解决实际工作中存在的问题，将严格、高效的问责机制作为落实有关绩效考核制度的有力保障，对因决策失误、未正确履行职责、监管不到位等行为造成群众利益受到侵害、生态环境受到破坏、环境质量恶化等后果的责任单位、责任人员，依法严肃追究责任。由市林业局会同相关部门制定评估考核细则，每年年底组织林业生态红线保护、监督、管理目标完成情况检查，每5年进行林业生态红线保护、监督、管理目标完成情况验收评价。
4、建立补偿制度，效益公平分配。进一步加大对林业生态补偿的研究力度，加快制定出台我市林业生态补偿实施办法等制度，对于依托自然保护区、森林公园、风景名胜区和湿地景观资源开展旅游的机构，要从经营收益中提取不低于20%的生态补偿费用上缴本级财政，专项用于自然保护区、森林公园、风景名胜区和湿地建设、管理和发展等。通过逐步扩大补偿范围、科学界定补偿对象、稳步提升补偿标准、严格落实补偿制度等有效措施，形成受益者有偿获利、保护者得到经济激励、破坏者承担责任的生态补偿环境，不断提高责任主体主动保护林业生态红线区域的积极性。建议自然保护区、森林公园、风景名胜区和湿地保护管理机构统一明确为公益性事业单位。市财政每年安排一定数量的生态建设专项资金，将自然保护区、森林公园、风景名胜区和湿地保护建设和管理经费纳入财政预算。
5、强化宣传引导，营造良好氛围。建立政府牵头，部门、新闻媒体、各行各业和广大民众共同参与的全方位、立体化宣教格局，充分发挥报刊杂志、电台电视台、电子媒体和重点新闻网站的优势，宣传林业生态红线区域保护的重大政策和工作部署，宣传各责任主体贯彻落实林业生态红线区域保护规划的具体举措和实际行动，多层次、多形式、多角度地引导公众加入到林业生态保护工作中来，鼓励群众举报破坏林业生态红线的行为，发动社会力量积极参与林业生态红线保护工作，积极营造全民参与林业生态红线区域保护的浓厚氛围。
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