吴伟生：全面破解生态公益林管理四大瓶颈
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时间：2012-02-09 17:42
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林业肩负着改善生态环境和促进经济发展的双重任务，20世纪以来，森林的重要作用越来越受到人们的重视，特别是对森林既是自然资源又是环境资源的双重属性认识不断深化，保护、恢复和发展森林资源已经成为人类社会可持续发展的迫切要求。作为陆生生态系统的主体，生态公益林在改善生态环境、抵御自然灾害、保护生物多样性、提高人类生活质量以及促进经济社会可持续发展中发挥着不可替代的作用。近年来，我市始终坚持以生态建设为主导，以严格保护为要求，扎实推进公益林管护工作，全市公益林面积从2001年试点时的324万亩增加到2011年底的 506.9万亩,占林业用地面积的43%,构建了以发挥生态效益为主要目标，集水土保持、水源涵养、农田防护、生物多样性保护、国防安全等多功能为一体的国土生态安全保障体系。目前，所有区划界定的国家级和省级公益林全部补偿到位，2011年补偿金额达到4823.59万元，全市20万余户农户受益，为实现市委、市政府提出的保持青山绿水、建设山川秀美新衡阳提供了有力保障。一是管护制度不断完善。全市分级制定了严格的公益林管护制度，将公益林管护责任人及其管护面积、范围、补助标准、责任和义务向社会张榜公布，增加了政策执行的透明度。结合实际，探索试行了不同的管护措施，总结出分户经营分户管护、分户经营集体管护、集体经营集体管护、国有林专职护林等不同的管护形式，使公益林得到切实有效的保护。二是运行机制不断增强。全市加大了资金监督检查力度，建立了责任追究制度，采取建立工资账户、张榜公示等公开透明的方法，确保管护资金及时、足额发放到位。通过采取招标制和政府采购等方式，有效堵塞了资金使用和管理上的漏洞。三是管护成效不断提高。补偿区内森林案件、森林火灾和森林病虫害发生率明显呈逐年下降趋势，远低于未实施公益林补偿林区。四是保护氛围逐步形成。森林生态效益补偿制度的建立，提高了广大林农生态保护意识，调动了林农参与公益林管护的积极性。各地在安排补助资金时，不分所有制性质、不分经济成分，将财政资金直接补助给公益林管护人员，得到了林农的拥护，管好公益林已经成为广大林农的共同心声。
尽管我市公益林管理工作取得了一定成绩，但在管理和实践探索的过程中，仍存在一些具体问题。如：补偿标准偏低、资金渠道单一，规模经营、承包经营、特色经营上存在政策障碍，森林质量不高、管护机制不健全等情况已经成为生态公益林管理急需解决的具体问题，如何管好、做活生态公益林这篇文章，全面发挥生态公益林的生态、经济和社会效益，既是生态建设与保护的客观需要，又是构建和谐社会的必然要求，更是摆在全市林业生态建设中急需解决的重要问题之一。我认为必须从四个方面着手，破解公益林管理四大瓶颈。
一、要广泛深入宣传，破解社会认知瓶颈
保护生态是一件紧迫而持久的社会工作，仅依靠政府和职能部门管理远远不够，最终要依靠社会的全面支持和群众的广泛参与。如何提高全社会对公益林保护的关注和参与成为做好公益林管护工作的首要条件。因此，必须充分利用各种大众传媒，因地制宜地开展形式多样、内容翔实的生态宣传活动，全面宣传生态公益林在改善环境、提高生活质量、维护生态平衡中的重要作用，引导人们树立正确的生态文化观，培养健康的行为模式和爱护生态的社会公德，充分发挥舆论的监督和引导作用，形成良好的保护生态宣传氛围。一是完善宣传设施。在城市的重要地段及交通要道等重点区域要设立永久性宣传牌和公示栏，特别是在一些重点林区，要广刷标语、广发宣传单，做到宣传设施齐全，宣传资料进村入户；二是突出宣传重点。加强对重点部位的宣传针对性，针对群众最为关注的公益林建设和管理热点问题及时释疑解惑，做好群众长期维护和支持公益林建设的思想工作；三是形成长效机制。要把宣传工作纳入当地政府、部门领导的考核内容，不断强化生态公益林管理意识,从而把生态公益林建设当成一件关系生态安全的大事长抓不懈；四是强化服务指导。充分发挥林业部门主力军作用，加大政策咨询和技术指导力度,通过科技干部送技术下乡、走访等各种方式使广大林农对公益林保护工作家喻户晓，确保公益林保护理念深入人心，形成良好的保护氛围，从而破解社会对公益林管理的认知瓶颈。
二、要发挥主导作用，破解生态效益瓶颈
一是“造”。 对现有公益林内的宜林地，选择适宜的乡土树种，采取针阔混交的方式进行造林，增加林地利用率，积极培育复层异龄混交林，增强公益林生态防护效益。二是“改”。对现有的针叶纯林通过逐步改造，使之形成生态防护效益较好的复层异龄针阔混交林。特别是对已达成、过熟林的杉木、马尾松、国外松人工纯林采用三三制，即：对以上林中成、过熟林按山势分成上中下三块，保上留下砍中间。伐后选择防护性能好的乡土树种、采取针阔混交的方式进行更新，对中间地块进行改造，上、下两块在中间地块郁闭后，采取同样的方法进行改造，逐步形成针阔混交复层异龄林。三是“补”。对现有的灌木林地、疏林地以及低效林在不破坏或尽可能少破坏现有植被的前提下，选择适宜的乡土树种进行补造，栽植方式以针阔混交为主，力求在最短时间内实现乔、灌、草为主的植被结构。四是“封”。对现有的天然阔叶林和针阔混交林及部分灌木林采取全封、轮封等形式，禁止一切生产性采伐及破坏自然生态环境的生产活动，以封山育林、天然更新为主，辅之以人工促进天然更新。通过以上“造”、“改”、“补”、“封”四项营林措施，逐步形成多树种、多层次、异龄化、密度合理的林分结构，乔、灌、草相结合的森林植被结构，提高生态公益林的质量，增强生态公益林的生态防护功能。
三、要抓严管护措施，破解机制体制瓶颈
生态建设，三分在造、七分在管，抓严森林公益林管护工作是全面发挥公益林生态效益的关键，必须采取强有力的管护措施，做到公益林管护科学有效。一是定位要高。各级政府要将公益林管护工作作为一件日常性基础工作，真正摆上重要议事日程，做到常抓不懈。要成立高规格的生态公益林保护机构，明确一位分管领导专抓专管，特别是生态公益林分布较集中的乡镇和村组要成立专门的护林队伍，要做好护林员选聘的组织指导工作，强化护林员上岗培训，在护林员责任区附近，要标明护林员姓名、责任区范围、护林公约等内容，形成自上而下的管护体制机制。二是打击要严。对破坏生态公益林内森林资源的一切违法犯罪行为要从重从快进行打击，禁止在生态公益林地域砍柴、割草、狩猎、开矿、建坟、开垦、采石、采砂和取土，特别是要禁止乱采松脂和未经批准擅自采伐林木，严厉惩处破坏生态公益林的违法犯罪行为。林政、公安等部门要实行联合执法，加强监督检查，加大执法力度。各个实施单位要按照有关规定和要求，制定重点公益林管护细则，鼓励和支持集体林区建立村规民约，用制度管人、管事，切实保护好公益林不受破坏。三是措施要硬。一方面，要严把“四关”。即严把采伐限额关，把林木采伐严格控制在限额内；严把采伐审批关，抚育或更新采伐严格进行伐前设计，严格审批核发林木采伐许可证；严把采伐实施关、杜绝不按采伐采伐作业设计和采伐许可证规定采伐的现象；严把林地管理关，及时查处乱征滥占林地行为，防止生态公益林林地的非法流失和林地性质的随意改变。其二，要加强护林防火管理。要完善县、乡、村、护林员防火包干责任制度，确保防火责任到人，措施到位。要建立生态公益林防火林网，在适当的地理位置和交通要口，竖立永久性的生态公益林公告牌或封山示意图，以发挥较好的警示作用。其三，要建立健全病虫害防控体系。要建立生态公益林体系档案与生物多样性定位监测系统，搭建科学有效的林业有害生物防控预警网络，对可能发生的林业病虫害及时进行监测预警，防止松材线虫病等重点林业病虫害的侵袭。四是责任要实。各地要结合实际，制定出台切实可行的生态公益林保护管理考核办法和管护细则，合理划定管护责任区，签订管护合同，明确管护主体责任。要充分发挥林业部门的监督与管理职能职责，每年对生态公益林建设与管护情况进行3次以上检查考核，并将考核结果作为年终考评的重要依据，对管护力度不大、措施不强、效果不好的地区予以一票否决，取消年终评先评优资格。
四、要发挥经济效益，破解综合利用瓶颈
（一）着力拓宽资金渠道。要按照“政府投入为主，受益者合理承担，多渠道筹集”的原则，通过加大财政投入、开征生态补偿费等方式，不断拓宽公益林补偿费的筹资渠道，着力破解生态公益林补偿偏低问题，切实提高广大林农的护林积极性。一是进一步加大政府投入。各级政府要随着财政收入增大，逐步增加森林生态效益补偿资金的投入，提高辖区内生态公益林的补偿标准；二是启动森林生态效益有偿使用制度。对凡是森林生态效益直接受益的单位，通过政府强制性规定，以费的形式征收森林生态效益补偿基金。根据森林资源的多种功能，制定合理可行的征收项目、对象和标准，向直接受益或依靠森林资源从事各项生产经营活动的，如：水利、水电、城市饮用水、生态旅游、厂矿等部门或个人征收生态公益林补偿基金，相应提高生态公益林补偿标准，促进生态公益林建设与保护的持续健康发展；三是鼓励社会各界通过认养、冠名等方式，捐资保护和建设生态公益林，从而提高区域性生态公益林补偿标准，降低生态公益林与商品林的收益差距。
（二）给力落实资金监管。切实做到两个“到位”。即：补偿资金发放到位。根据国家、省生态效益补偿基金管理办法，除管护生产费用外，所有补偿资金发放按分户登记卡和补偿标准设立专帐及时足额发放到林权所有者或经营者。所有管护生产费用全部用于森林防火、森林病虫害防治、资源监测等生态公益林的保护管理建设；监督检查落实到位。建立资金使用责任追究制度，每年由财政、监察、审计、林业等部门对生态公益林管护情况进行检查，对补偿资金的使用进行全方位监督管理，及时纠正和查处挪用、挤占、截留、克扣补助资金等违规、违章行为，做到专款专用，确保补偿资金使用的安全运行。
（三）大力发展林下经济。要按照“合理开发、科学利用”的原则，在确保其性质不变的情况下，对生态公益林进行合理流转和有序开发。依托森林资源和景观资源，大力发展林禽、林畜、林药、林菜、林峰、林菌、林草、林特、林游等9大经营模式，走“以短养长、长短结合”的林下经济之路。通过发展林下种养殖业，合理采伐成熟林木，开展森林生态旅游等，提高管护主体的收益；并通过实施低效林改造等方法，改变资源增长方式，提高生态公益林的资源总量和质量。
（四）全力降低管护风险。迅速落实《森林保险试点实施方案》，全面开展政策指导和咨询服务，切实提高广大林农投保、参保意识。通过与村组、农户签订合同，确保将生态公益林全部纳入森林火灾政策性保险，进一步降低管护风险，提高公益林价值，切实强化林权受益者对公益林的管护意识。
