张立波：对永顺县林区林农生产生活情况的几点思考
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时间：2012-06-26 17:41
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一、资源状况
永顺县现有林业用地440.1万亩，占国土总面积的77%。林业用地中，有林地293.96万亩，占林业用地66.8%；全县生态公益林314.1万亩，占全县总面积54.9%，其中省以上重点生态公益林面积166.53万亩，占全县总面积29.1%，占林业用地面积37.8%，占生态公益林面积53%。森林覆盖率65.99%，林木绿化率74.19%，森林蓄积量800万立方米。我县是典型的“八山一水一分田”，地形以山地为主，面积为415.8万亩，占全县总面积72%，高原面积115.95万亩，占总面积的20%，丘陵面积为16.95万亩，占总面积的3%，岗地3.3万亩，占总面积0.6%，平原19.65万亩，占总面积的3%。我县属于亚热带常绿阔叶林植物群落区，森林资源十分丰富，全县共有乔木树种100科252属663种，有国家一、二级保护树种等43种，有国家级保护动物19种。
二、林区经济发展现状
（一）森林资源总量增加。近年来，我县大力实施退耕还林、长防工程、世行造林、石漠化综合治理、八百里绿色行动等生态工程，全县森林资源总量不断提高。全县退耕还面积达105.66万亩，人均2亩，其他重点工程累计造林35万亩，累计封山育林200万亩，全县森林资源总量大幅增长。
（二）林产加工企业、林下经济逐渐发展壮大。全县现共有各类木材经营、加工单位（个人）183家，年生产加工木材2万立方米，年生产松脂700吨。发展以林下种植、养殖为主的林下经济总产值达1500万元。同时，以森林旅游业为主的林业第三产业发展较快，全县建有1个国家级森林公园、1个国家级自然保护区及国家级风景名胜区，总面积达72万亩，年均接待游客10万人次，实现产值年均近2000万元。2011年，全县林业实现社会总产值7.25亿元，占农业总产值的25%。境内有国营林场1个、县办联营林场6个、乡镇及村办林场78个，总面积达42万亩，年可安排采伐量1.9万立方米，提供商品材近1万立方米，竹材1万株。
（三）林业产值逐步递增。全县共有林农43.6万人，人均占有有林地面积6.7亩，人均可采伐资源18立方米。据统计年鉴表明，近3年林业产值分别为0.97亿元（2009年），1亿元（2010年）、1.027亿元（2011年），分别拉动GDP增长0.18、0.07和0.05个百分点。2010年城镇居民人均总收入10432元，城镇居民人均可支配收入9642元，全县农民人均收入2942元。据随机发放50份问卷调查综合，农民人均纯收入3750元，占家庭收入的27.5%，人均林地面积12亩，人均耕地面积3.2亩。林业收入的主要来源为：退耕还林补助资金、生态公益林补偿基金、油茶、楠竹产业、林地流转、林下种植及养殖、林下产品及少部分木材销售收入。特别是从2000年开始实施的退耕还林工程建设，到2011年12月，国家累计下拨退耕还林资金94515.14（延长期限10412.44）万元，其中粮补资金80223.1万元,现金补助9176.04万元,种苗资金4915万元，封山育林及荒山造林201万元。已兑现退耕还林补助资金72447.34万元，退耕户累计人均直接获得国家补助2208元。生态公益林补偿基金每年约1100万元，户均增收100元。全县12个乡镇完成林地流转面积达40万亩，每亩林地补偿12元，补偿资金达500余万元。项目区林农人均增收35元。林区通车里程4820公里，通达率达97.5%。
三、存在的主要问题及其原因
近年来，党和国家以及各级党委、政府都高度重视和关注林业发展，相继出台了系列加快林业发展的政策，不断加大对林业的投入，极大地增强了林业发展的活力，广大林农也从中直接得到实惠。退耕还林补助资金累计达9个多亿，已经完成造林105.66万亩；从2006年开始实施的生态公益林建设，国家年投入资金由每亩5元增加到每亩10元，使166.53万亩国家、省级公益林得到重点保护。但是,总体来看，“林业是弱势行业，林区是弱势社区，林农是弱势群体”的状况仍然没有发生根本的改变，林业部门处于“不富不穷、不大不小、不强不弱”的“三不”现状。林业丰富的资源与产值成反比，与农业相比，林业的问题更加突出；与种粮区相比，林区的困难更加严重；与种粮农民相比，林农的生活更加窘迫。
1、林业经济效益低。从总体来看，我县林地面积是耕地面积的10.4倍，但林业整体经济效益明显低于耕地的产出效益，林业收入仅占农业总收入的1/4不到。以2011年为例，全年林木采伐收入为750万元，林业总产值为1.027亿元，而耕地仅种植业产值就达到12.12亿元，林木采伐收入仅占耕地种植业产值的0.62%，林业总产值也只有耕地种植业产值的0.84%。
2、林业发展还限于粗放经营。资源培育重造轻管的观念没有发生根本的转变，始终停留在粗放经营的层面上。据问卷调查，50户被调查林农中，进行了林木抚育的只有2户，占调查总户数的4%；更不用说对林木进行施肥和病虫害防治了。由于管理没跟上，林地生产力极低，全县亩平蓄积仅有1.8立方米。林产加工业，主要停留在原木加工、建筑模板加工上，生产不上规模，产品不上档次，资源浪费大，附加值低，无法形成规模效应，全县没有一家精深加工企业，更不用说木竹品牌加工企业。森林旅游业，全县虽有“国字号”的不二门森林公园、小溪自然保护区和猛洞河风景名胜区，但由于缺乏资金投入，管理体制原因，交通条件限制，开发与资源十分有限。如不二门国家森林公园升国家级森林公园是1993年，距离县城中心仅1.5公里，具有明显的区位优势，因没有资金开发，后又招商引资转让，现公园基本处于荒弃状态。而小溪自然保护区也受交通等基础设施条件制约，旅游处于散生状，根本不能与周边张家界、坐龙峡等景区相比。
3、林农增收幅度小。过来林农一直依赖“靠山吃山”，林农的衣、食、住、行就指望着山上的几根树。由于生态县建设，我县木材生产计划逐年递减，甚至提出了“零采伐”，这对于现阶段林业收入主要来源于木材的林农来讲，经济收入是锐减的。特别是林木资源越丰富的地区，林农的经济收入越是低，守着“绿色银行”又不能“支取现金”，这部分的林农家庭收入一直处于低水平状态。问卷调查结果显示， 50户被调查农户现在家庭收入是1998年我县大面积禁伐时2倍的有32户，占64%；3倍的有11户，占22%；4倍的5户，占8%；5倍及以上的2户，占4%。近15年时间，林业收入水平没有明显的提高，与整个社会发展极不平衡。如小溪乡林业用地面积37万多亩，人均林地面积60亩，人均纯收入仅800元左右，其中，补贴收入390元/人.年。而1998年以前的小溪乡，户均收入达万元以上。我县每年因木材计划减少、公益林禁伐，重点林区林农人均减收200元左右。
4、林业补偿标准低。一是我县营造林项目标准是多年来的标准，标准低，且没有专门的工作经费，又要求地方配套，而我县财政困难，落实配套资金是很困难的；二是生态公益林补偿标准远不能满足林农生产生活需要。虽然2011年来，重点生态公益林补偿标准由5元/亩提高到10元/亩，但是，这种补偿标准无论是对农户还是林场经营业主来讲，都远不能补偿护林看山的费用，有部分林农提出将已划定的生态公益林转为商品林区。
5、体制机制不完善。如林地林权登记换发证工作已经全面完成，目前，由于我县林地流转配套工作不完善，没有森林资源资产评估机构，没有林业专业合作组织，林地、林木流转主要处于政府发动阶段，实施的范围窄、规模小，且仅限于部分乡镇，林农“有权、有山”但没什么“利”，林地的增值空间受局限，并有产生山林纠纷的隐患。
6、基层队伍素质有待提高。乡镇林业站是对林业生产经营实施组织管理的最基层机构，具有政策宣传、资源管护、林政执法、生产组织、科技推广和社会化服务等职能，虽然，2011年3月，基层站427人解决全额编制，但由于人员多，涉及面广，林业队伍参差不齐，文化程度偏低、年龄结构偏大等，在现代林业发展的今天，林业队伍整体素质有待提高。
7、林区基础设施差。林区大都地处偏远，山高坡陡，林农居住分散，水、电、路、讯等基础设施建设投入高，而相对受益人口又较少，国家对林区基础设施建设的投入少之又少，林区群众行路难、吃水难、用电难、就医难、上学难的状况没有根本得到改观，大部分山区还仅是简易的村道，95%的通村公路是便道，进山林道、防火林道基本没有。
8、国有林场处境艰难。由于受长期计划经济的影响，加上外部环境和历史遗留等因素的制约，国有杉木河林场已处于资源危机、经济危困的“双危”状态，由于受计划和资源影响，长期以来，已基本没有可伐资源，且人员多，机构涣散，仅靠低保维持林场职工基本生活费，整个国有林场处境十分艰难。
导致林业薄弱、林区落后、林农不富的原因是多种多样的，究其根本，主要有以下几个方面：一是林业还是弱势部门。近年来，中央和省、州及县委、县政府相继出台了一系列加快林业发展的政策和文件，赋予了林业在贯彻可持续发展战略中的重要地位，在生态建设中的首要地位，在西部大开发的基础地位，在气候变化中的特殊地位，明确指出要把公益林业建设、管理和重大林业基础设施建设的投资纳入各级政府的财政预算，确实加大对林业的投入。但在具体落实过程中，出现有政策但落实难的现状，配套资金、工作经费落实较困难。二是惠农政策没有真正惠及林业。林业作为农业的重要组成部分，在国民经济建设中，曾为社会提供了大量的木材和林副产品，在当今林业发展时期，林业发展局限于林业项目，很少能整合其他惠农资金用于林业发展。三是现行林业政策影响了林农的积极性。由于生态建设需要，现阶段林业生态效益优于经济效益的价值取向，林农收入呈下降趋势，林农护林、投资兴林的积极性受到一定程度的损害。如生态公益林建设，现国家重点生态公益林补偿基金为10元/亩，而划定为国家重点生态公益林的林农对森林资源的处置权和收益权就被剥夺。林农或林场业主山上有树不能砍，又无田可种，等于失去了生产资料，林农生产生活受到严重影响甚至返贫。其次是国家对商品材的限额采伐制度，林农有时需要采伐却申请不到计划，资源无法变现，也一定程度限制和损害了林农的权益，影响了林农从事林业生产和经营利用的积极性。四是经营管理观念落后。我县森林资源丰富，很多森林物种都能发展成大产业，但我县林业产业一直还是过去的小本经济，小农意识，小打小闹，不成规模，资源没有得到整合，资源优势不能转化为经济优势；一直还是重采育，轻加工和综合利用，精新产品、拳头产品不多，不能形成综合效益，缺乏竞争优势。五是林业投入不足。一方面，对林业基础建设投入不足。主要是对林区公路建设、防火林道建设、林业站和木材检查站站建设等都没有固定的投入渠道。一方面，对林业生产投入不足。目前，对林业生产的投入主要是林业重点项目，资金来源是中央财政，地方财政投入的极少。
三、建议与对策
我县林业是热点，林区是难点，林农是焦点。解决“三林”问题，事关国土生态安全，事关经济社会的可持续发展，需要全社会的广泛关心和共同参与。
1、切实加强对林业工作的组织领导。林业既是一项重要的社会公益事业，又是一项重要的基础产业，各级党委政府要把“三林”问题放在突出位置，纳入重要议事日程，建立健全林业建设任期目标责任制，层层签订林业建设任期责任状，并把责任制落实情况作为干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。
2、切实建立和完善林业优惠政策。林业要发展，离不开政策的扶持；“三林”问题要解决，也离不开政策的支持。进一步落实退耕还林及巩退项目、生态公益林、油茶产业、森林抚育、生态公益林等重点项目建设资金，以大项目促进大发展。提高林业补偿标准，参照发达地区补偿标准，借鉴周边地区林业管理先进经验，在项目投入、林农补偿、林地流转等方面重点倾斜，使林农真正意义上通过“还权还山”实现“返利”，自发的形成爱林护林投资林业的积极性。
3、切实更新经营管理理念。新的科学的经营管理理念对事业发展具有强劲的推动作用。要跳出“就林业抓林业”的思维模式和传统做法，用工业管理理念抓林业，树立质量意识，以质取胜，树立规模意识，集约经营，推行林业健康新理念，依法开展森林经营利用与保护管理工作，依法查处打击破坏森林资源的违法犯罪行为。
4、切实加快林业改革步伐。改革是发展的动力，林业发展过程中的一切“瓶颈”性障碍，只有通过改革才能化解。目前的重点就是要抓好林业产权制度改革，要以“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”为目标，彻底还权还利让利于民。要切实加强林业配套改革，建立森林资源评估机构，健全林业服务体系。同时，加快国有林场改革步伐。
5、要切实加强林业基层队伍建设。乡镇林业站是一切林业工作的落脚点，木材检查站是森林资源管理的最后一道关口，“两站”建设是稳定基层林业队伍的关键，切实加强林业基层队伍建设，切实承担起植树造林、依法护林、资源管护、森林防火等职责，切实为林农服务。
6、切实加大对林业的投入力度。资金投入是林业发展的保障。建立林业建设公共财政支持体系和金融信贷支持体系，县财政将林业基础设施建设、森林防火、森林病虫害防治、自然保护区建设、野生动植物保护、林业科技推广等建设资金列入预算，妥善解决林业重点项目要求的配套资金；金融机构加大对林业生产的扶持力度。县政府加大对林区基础建设的投入，将林区公路纳入通乡公路建设总体规划，提前实施。积极进行林区电网改造和改善林农生产生活用水条件；广辟投资渠道，优化经济发展环境，广泛吸纳社会资本投资林业建设，大力发展非公有制林业。积极争取林业建设项目，通过项目建设促进林业发展。
7、切实加快林业产业化进程。没有产业的林业是没有希望的林业。第一产业要以调整树种结构为重点，大力发展油茶、楠竹为重点的名特优新经济林及花卉苗木、木本药材、野生动物驯养繁殖业，形成若干个各具特色且规模大、集约水平高的原料林基地和产业带。
8、切实着力推进科技兴林。科学技术是生产力，林业发展必须以科学技术为支撑点。大力培植乡土树种的选种培育和优良树种的引种驯化、林木种植、森林防火、森林病虫害防治、野生动植物资源保护等方面的关键技术攻关，努力提高林业科技成果的转化率和贡献率。
