杨青礼：关于改善城步苗族自治县林农生产生活状况的几点思考
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时间：2012-09-27 17:41
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城步苗族自治县位于湖南省西南边陲，沅江支流巫水上游，东界新宁县，南邻广西资源、龙胜两县，西接绥宁县和通道侗族自治县，北毗武冈市，有“楚南极边”之称。距长沙420公里，桂林196公里。全县总面积2647平方公里，辖12个乡镇（管区）、292个行政村（居），境内居住着苗、汉、侗、瑶等13个民族，总人口27.2万，农业人口22.1万，占81.25%；少数民族人口15.8万，占57.6%。系国家扶贫开发工作重点县、武陵山连片特困地区、湘西地区开发县、革命老区县，是全国5个苗族自治县之一，也是邵阳市唯一的少数民族自治县。境内有森林、草山、矿藏、电力、旅游五大资源，林地总面积329万亩，全县林农人均林地 14.89亩，森林覆盖率为72.59%，活立木蓄积量891.7万立方米；可开发的草山面积137万亩，有中国南方最大的高山苔地草原牧场——南山牧场；可开发的水能、风能蕴藏量达50多万千瓦，其中南山风能蕴藏量达20多万千瓦，是全省最大最好的风电场；有矿点、矿化点119处，探明储量的有31种；有中国南方独一无二的南山草原风光，有中国最长的绿色长廊——国家森林公园两江峡谷，有“植物熊猫活化石”之称的国宝银杉，有长安营千年古杉、“十万古田”原始生态自然保护区等丰富的旅游资源，开发潜力巨大。我县由于是省重点林区县和全国重点商品材基地县之一，在计划经济期间，为积极完成国家下达的木材指令性生产计划，累计为国家提供木材近1000万立方米，楠竹约2500万根。现在，地方政府对林业的重视，社会大众对林业的关注，林区百姓参与林业建设的积极性，提升到了前所未有的高度。全社会对林业的依赖与日俱增，人们的日常饮食起居，地方的经济社会发展与林业联系更加紧密。林地测土配方系统推广应用深入到农户，林地征占用审核审批有力支持了城镇建设、招商引资、重点工程等经济社会发展重要领域，林木采伐指标阳光分配保障了生产经营者利益，国有林场危旧房改造全面启动，全年创收林业税费3000余万元，“十一五”期末，全县实现林业产业总产值8.5亿元，比“十五”末增长275%。一、二、三产业分别达2.5亿元、4亿元、2亿元。一二三产业比之比为2.5：4：2。林业产业对经济发展贡献率达到40%以上。2010年来相继获得了“全国生态建设示范点县”、“中国最佳生态旅游县”、“中国区域休闲旅游目的地城市”和“中国最具影响力的文化旅游百强县”等系列殊荣，并成功列入武陵山经济协作区。
二、主要做法
1、大力申报建立自然保护区和森林公园。为保护境内自然资源，全县共设立有两江峡谷国家森林公园、金童山省级自然保护区、沙角洞银杉自然保护区、白云湖保护区、界背自然保护区，以及南山国家风景名胜区，金童山正在申报国家级自然保护区。目前保护区总面积676.29平方公里，占全县国土总面积的25.55%。其中自然保护区面积190.6平方公里，自然生态保护区面积378.19平方公里，国家森林公园面积63.36平方公里，湿地面积44.08平方公里。
2、坚持不懈地开展全民造林，增加和改善林地面积。每年造林面积1万亩以上，“十一五”期间累计造林5.9万亩；2011年完成造林1.97万亩；2012年完成造林3.41万亩。同时积极推进县域内交通沿线、城镇周边和河流两岸的造林绿化，“十一五”以来实际完成公路绿化365公里，河渠绿化165公里，全民义务植树450余万株。创建花园单位省级5个，市级10个，县级20个。育苗0.2万亩，建设优质良种苗木繁育基地1个（云马林场），良种使用率达到100%。
3、发展清洁能源，开展以电代柴、代煤。近年来我县大力开发小水电，积极推广农村沼气，现已建成水电站100多处，水电总装机容量达18万千瓦，加快推进风电开发，南山风电第一期装机4.95万千瓦项目全面开工建设，即将竣工投运，同时把发展沼气等清洁能源作为保护森林资源的重要措施，建成沼气8000口，鼓励城乡居民生活用电，减少薪柴采伐。
4、加强环境整治，坚决淘汰落后产能和高能耗、高污染企业。近几年来，先后关停了7家小造纸厂和1家铁合金企业，淘汰了华展纸业公司两台老式造纸机，每年减少财政收入1000万元以上。同时加大对工业和生活废水、垃圾的治理力度，完成了亚华乳业公司日处理1000吨牛奶加工废水处理工程、县人民医院医疗废水处理工程和日处理1万吨污水处理厂，日处理垃圾140吨的垃圾无害化处理场正在紧张施工，预计今年10月竣工投产。“十一”五期间，全县共削减COD排放量570吨，较2005年削减16.7%，削减二氧化硫排放量93吨，比2005年削减14.2%，全面完成“十一五”污染物总量减排任务，主要环境指标明显改善，境内水体和空气质量全部达到国家标准。其中县城儒林镇巫水水质达到或优于III类水质标准，儒林镇空气质量稳定达到国家二级标准。
5、全面限制矿产开采。城步境内现已发现金、银、钨、锡、铅、锌、钼、锑、镉、锰、硫铁、滑石、铀、铁、辉绿岩、钾长石、硅石、沸石、冰洲石、水晶、白云母、石煤、毒砂、石棉、磷、重晶石、水泥灰岩、矿泉水和粘土矿等31处。1995年以前，全县有矿业企业58个，其中国有12个，乡镇集体21个，村及村以下25个（包括个体），从业人员达2478人，国有和乡镇集体矿业产值达3770.8万元，占全县工业总产值的23.62%。“十一五”以来，我县大力实施“生态立县”战略，严格保护生态环境，切实加强管理，对影响生态环境的矿山企业进行了限期整改，依法吊销采矿许可证7家，整合关闭2家，每年减少财政收入1000万元以上，但有效地保护了生态环境。
6、严格林木限额采伐管理。近几年来，我县大力实施“生态立县”发展战略，全力提高山地林木保有量，实行严格的林木限额采伐管理，将每年的竹木采伐指标削减部分或减半后执行，且削减比例逐年递增，规定全县集体木材年度采伐不得突破10万立方米，林木采伐指标连年均有较多节余。“十一五”期间省、市下达木材采伐计划总额为95.4万立方米，实际实施采伐64.8万立方米，占总计划的67.9%，节余30.6万立方米。楠竹省、市下达采伐计划总额为2024.3万根，实际实施采伐624.1万根，占总计划的30.8%，节余1400.2万根，2009年节约木材生产计划18%，2010年节约指标20%，2011年计划节约指标25%。仅此一项，林农每年人平减少收入360余元，县财政每年减少收入2000万元以上。
7、限制原木出口。对出口原木的，一律加收60%的税费。确保县域加工企业的原材供给，鼓励企业从事精深加工和做强做大。
8、严把竹木流通稽查关。2009年6月，成立木材运输巡查大队，对全县的林政执法加大了督查力度，坚持凭证采伐、凭证运输。加强竹木源头管理，由具有资质的检尺人员实地严格按标准检尺打斧记，如实制作检尺码单，码单上签具实名。凭原始检尺码单收取税费，方可办理出口手续。凡未打印有检尺斧记的按无证运输木材处理，使固定检查（竹木检查站）和动态检查（木材运输巡查大队）有效结合。确保林区治安日趋好转。
9、加大竹木加工企业整治力度。全县加工企业现已从2007年底的220家整合至75家。同时，严把准入关。对年产值规模小于1000万元、税收低于100万元或有可能造成污染的企业一律不予准入。
三、主要问题
我县有“九山半水半分田”之称，是个典型的山区县，生态环境是我县的一大优势，凡到过城步的外地领导和游客，都盛赞城步是天然氧吧。但我县林业建设任务仍十分艰巨，总体来讲，我县林业产业不强，林场（林区）经济不活，林农收入不高，应引起社会各界的高度重视。
（一）全县森林资源总量相对较少，森林资源的质量不高
目前，我县森林蓄积量只有891.7万立方米，尚未突破1000万立方米，亩均蓄积量只有2.71立方米,在全省排名靠后。部分林农对幼林抚育缺乏积极性，迹地更新率有待提高；荒山荒地，疏残林地面积还占有一定的比例，局部生态质量有待改善。尤其是西岩镇S219公路沿线，存在一定程度的石漠化，林相不美，生态脆弱，与林区县的地位极不相称。
（二）林业投入不大，市场化的投资体系不全。我县是少数民族贫困县，财政十分困难，投入的缺乏一直是林业发展的瓶颈。目前林业主要靠的是生态公益林建设项目、退耕还林工程项目、珠防林工程项目等方面的投入，非公有制林业发展及各类资本向林业聚集的速度不快，生态的保护、改善和经营都受制约。
（三）林业产业不强，林产品短缺问题依然突出。近几年来，加工企业通过清理整顿，企业在规范经营、提高森林资源利用率方面取得了一定的成效。但林业产业发展仍然较为滞后，林业产业散、小、弱的局面没有根本转变，林产品综合利用率和产品附加值不高，缺乏龙头企业和品牌，市场抗风险能力低，发展后劲不足，乱建经营加工点、低水平重复建设等不良现象仍然存在。
（四）林区（林场）经济不活。一是森林产出率低。我县是喀斯特地貌，山上岩石居多，土地贫瘠，林种结构单一。一棵树长大成林，人的生命就过去了20年，参天大树，确实要上数十年，甚至上百年，产出率低，二是投入乏力。我县国有林场生态公益林面积占经营总面积的65.1%，均属生态公益型林场。随着生态意识的加强和封山育林政策的贯彻实施，国有林场生态环境保护责任日益加重。为保护森林，林场每年都需付出许多的艰辛和投入大量资金，但森林生态效益补偿乏力，国家规定的生态公益林补助对林场无异于杯水车薪。而生态旅游的最大受益者旅游部门却没有给予任何资金补偿。随着生态意识的加强和政策的出台，随着科学技术的迅猛发展，新材料不断替代竹木，封山育林成为大势所趋，采伐指标逐年削减，靠砍树求生已没有出路。三是木材销售利润低。我县国有林场大部分是“帽子山”林场，地处高山或偏远山区，木材砍伐，运输成本高，作为主要经济来源的木材销售，利润微薄，导致国有林场资金紧张，工作运转难。如果国家燃油补贴等的取消，势必导致林场再度陷入经济的窘境。
（五）林农收入不高。近3年林农人均纯收入分别为2352元、2518元、2877元，其中林业收入分别占45%、47%、50%。按2300元／人计，我县现有贫困人口14.9万人，占全县贫困人口的92%。一是收入渠道和总量少，收入普遍偏低。（1）劳务收入成为林农增收主渠道。目前林农的增收途径主要是靠务工，且林农外出务工都从事劳动密集型等低收入行业，除去外出就业的流迁费用和生活费用，务工净收益相对甚微。（2）经营木材收入锐减。（3）政策性补贴少。（4）林业辅助产业链未形成，其他收入少。由于经济底子薄，科技含量低，林区的“一根杉木撑天下”和深加工不足的局面仍未打破，林业多元结构未形成，林副产品星星点点，市场竞争力弱，难成现实的收入。以小水电开发为例，由于林农资金少，参与水电开发少，股份少，只是在水电建设中获取少许务工收入和土地使用补偿，直接受益于水电本身的不多。二是粮食严重不足，有的林农连吃饭问题仍然没有解决。原因如下：
1、林农生产生活情况现有优惠政策未能充分惠及林农。一是中央一号文件未能惠及林农。我县水田面积相对较少，粮食直补、粮种直补和农机补贴林农人均不到5元，部分村组几乎为零，加上一号文件促进粮食价格上涨，对于林农无异于雪上加霜。二是退耕还林政策未能惠及林农。从实际运作看，按照退耕还林政策规定，林区山高坡陡，能退耕还林的极少，主要是迹地造林，与退耕还林的地类不符，验收合格率极低。三是生态公益林政策补助标准太低。国家规定区划生态公益林每年补助10元，远远不能填补林农封山育林前后的巨大收入差距。四是现有税费政策拿走了林农数部分木材销售收入。林业本身是生产周期长、效益低的产业，除去开支和劳务，林农尚不能得到木材在当地销售价收入的一半。
2、人口素质限制。一是林农自身素质较低，市场适应能力差，制约经济发展。（1）观念落后，市场意识不强。山区偏僻闭塞的地理环境，造成了林农在思想观念上的落后，（2）思想保守，缺乏闯市场的勇气。林农缺乏对市场的了解，市场竞争意识和风险意识淡薄。二是经济收入低导致林农子弟辍学严重，人口素质提高出现恶性循环。
3、自然条件束缚。一是林区属高山地形，土地坡度大，耕地少。二是水电路讯等基础设施落后，抵御洪涝等自然灾害能力差。三是区域限制。交通不便，信息不畅，导致生活、生产困难。
（六）森林资源保护压力大，巩固林业建设成果任务十分艰巨。林农和企业的森林防火、动植物保护意识不强；在利益的驱使下，仍然有偷砍盗伐林木、乱占滥占林地等破坏森林资源的现象；森林火灾火警时有发生；森林公安、林政、森保、森防执法力量不足；依法治林涉及面广，林情复杂，要确保森林资源不受破坏，保持林区社会稳定和经济发展，任务十分艰巨。
（七）林业基础设施落后，与林业快速和谐发展的需要不适应。我县不论是林业站、木材检查站、国有林场、森工企业，还是局机关、森林公安派出所，办公业务用房等基础设施都还非常落后。全县12个林管站、12个检查站、7个森林派出所中，目前仍有4个林管站、7个检查站、7个森林派出所均靠租房办公，近10个站所办公楼需维修。改革开放以后，国有林场财政供给逐步取消，林场为谋生存在市场上艰难打拼，基础设施建设基本停滞。加上林场大多地处偏远地区，受区域的限制，交通不便，信息不畅，存在行路难、饮水难、就医难、子女上学难等，林场与社会经济发展不同步，差距有不断扩大的趋势。可见林业基层基础设施建设相当薄弱，不适应林业快速和谐发展的需要。
（八）林业内部管理体制问题突出。一是林业系统老龄化问题日趋严重。现局机关、“两站”，公、检、法共计570人，其中退休126人，在职445人。在职445人中，30岁以下（含30岁）27人，占在职人数的6%；30-45岁（含45岁）的256人，占57%，45岁以上的162人，占37%。近十年基本没有进人，全局工作人员年龄结构极不合理，存在严重青黄不接现象，特别是林业技术力量奇缺，严重阻碍着全县林业事业的发展。二是林业系统内部人员流动不畅。县编办给我局定编数额只有28个，本部门内各单位的性质不同，有事业和行政之分，用人机制渠道太窄，从而限制了本系统人才的流动，除直接影响干部工作的积极性外，还导致干部队伍和技术骨干年龄偏大，文化程度偏低，技术力量缺乏，制约了林业的发展。
四、参考建议
（一）请求国家加大投入
我县是中国南方丘陵地带重点生态功能区，是全省重点林区县，在国家实行主体功能区规划时将我县确定为限制开发区，我县也切实承担了生态功能区应尽的责任，成功创建了国家生态示范县，逐年削减木材限额采伐指标，为国家生态环境的保护作出了贡献。由于自然环境、区位条件、经济基础等原因，工业基础非常薄弱，财源建设乏力，经济社会发展落后，县财政十分困难，政府机关运行和社会公益事业建设非常艰难，财政收支矛盾非常突出。为此，请求上级将我县纳入国家重点生态功能区范围的同时，在分配生态功能区转移支付资金时对我县予以重点倾斜支持。
（二）免除育林基金上解
2009年9月16日，省财政厅、林业厅转发财政部、国家林业局育林基金征收使用管理办法（财综[2009]32号），要求凡采伐（含采挖）林木的单位或个人应按林木产品销售收入的10%（此前按林木产品销售收入的20%）缴纳育林基金。国家要求具备条件的地区可以将育林基金征收标准确定为零。鉴于我县财政十分困难，并请求上级从增加我县林业投入，支持民族地区经济发展的角度，参照湘西等少数民族地区育林基金全缴全返的优惠政策，免除我县育林基金上解任务。
（三）制定完善涉林政策
我县是林业大县，加大扶持力度，为林场（林区）发展注入活力，是改善林农生产生活的有效途径。
一是积极组建林业上市公司。加快县国有林场森林资源的整合步伐，确保城步林业股份有限公司尽快上市。整合5个国有林场的森林资源（经营森林总面积896340亩，其中，商品林317540亩，占总面积的35.4%，生态公益林578800亩，占总面积的64.6%。活立木蓄积181.1万立方米，森林覆盖率90.4%。），抓紧组建城步林业股份有限公司，通过上市，拓宽融资渠道，促进规模经营。二是要积极争取林业项目。积极向上级争取林业项目，尽快建立金童山国家级自然保护区，积极申报十万古田国家级湿地公园，争取国家对我县林业更大的投入。将林区的水、电、路、通讯等基础设施建设纳入当地经济社会发展总体规划，并作为民生工程的重要内容予以统筹安排。当前，要切实抓好国有林场、采育场危旧房改造，落实配套资金。三是要增加县级财政投入。要按照财政收入的增长幅度逐年增加对林业的投入，实现支林资金与支农资金同步增长。要将森林防火、森林病虫害防治、林木良种繁育等支出纳入财政预算，探索建立市县森林和湿地生态效益补偿机制。建议从水能发电、森林旅游、消耗森林资源的企业、排放污废物破坏生态的部门、企业和个人收取生态资源税，作为对生态营造、管理、保护的经济补偿，使生态资源补偿有稳定的资金来源；建议对林业实行长期限、低利息的信贷扶植政策，并给予一定的财政贴息；实行林木、林地资产抵押的金融扶持林业政策；林区的资源要与增加林农的收益捆绑开发，应该考虑林农的利益，对那些小型的电站，林农应该有优先开发权，对那些林农没有实力开发的水电站，要采取土地入股，水资源入股的方式对加强林业基础设施建设，返利给林农，绝不允许通过损害林农的利益获取高额利润。要创造条件，尽快取消向林农的收费项目。
（四）调整林业产业结构
发展多种经营，是林场（林区）发展增添后劲的必然选择。
（1）调整优化林种结构。发展既有经济效益，又有生态效益的品种。多种经济林，楠竹等。目前看来，楠竹是个很好的产品。我们调查了解到，茅坪镇大古村易德永开发6亩楠竹林，实现脱贫致富奔小康。2011年，他的6亩竹山纯收入达15000元，亩平楠竹纯收入2500 元左右，全家人平纯收入达5000余元。楠竹8年成林，次后年年发笋，年年可成材，年年可砍伐，价值远远高于粮食，又不影响生态。还能充实林网结构，函养水源，保护农田，促进经济发展。
（2）依托林区资源优势，积极发展非农产业，提高林农收入。一是要充分利用林区丰富的土地、林木资源和小水电资源，并且结合出台涉及税收、土地征用、用电等方面的一系列倾斜政策，重点发展林区环保型工业企业和林产品加工产业，积极鼓励经济发达地区的中小型、环保型、农林产品加工型企业到林区创业，为林区农民创造更多的本地就业岗位。二是开发林区旅游资源，加快林区旅游业发展。我县有着丰富的森林资源、清新的空气和独特迷人的苗族风情，在第三产业上，要切实树立“卖山卖水不如卖风光”的理念，大力开发、整合和优化森林旅游资源，加大森林旅游品牌推介，壮大生态旅游产业。进一步加快相关服务行业（如饮食、住宿、导游等）和林区特色农产品商贸业发展，为林业开发和林区旅游业的开发提供优质的配套服务。
（五）努力提高林农素质
以教育为基础，努力提高林农素质，是林区发展的保障。目前我县林农、林场职工文盲、半文盲还占有一定的比例，劳动者的活动范围和活动能力受到较大的限制。建议一是增加林区教育投入。以各种培训为阵地，提高林农整体素质，充分发挥他们的辐射作用。二是加大《九年义务教育法》的宣传，确保不出现新的文盲、半文盲。三是加强林区教育师资队伍建设。鼓励优秀师范毕业生到林区从事教育工作，引导优秀教师到林区交流，大力实施教育扶贫。
