蒋晖军：沅陵县集体林权制度改革的思考
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时间：2009-07-06 17:41
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一、集体林权制度改革的主要做法
（一）主体改革的主要做法
沅陵县是一个山区大县、移民大县、国家级贫困县，也是一个典型的集体林区县。在现有山林中，99.16%的产权属于林农个人和村组集体所有，农民人均林地13亩，是耕地的10倍，林业是乡村组和林农经济收入的主要来源。改革开放以来，沅陵县林业通过稳定山林权属、划定自留山、确定林业生产责任制（简称林业“三定”），林业股份合作制和实施五大林业重点工程及工业原料林基地建设，全县林业得到了长足发展，但由于受当时认识水平和政策的局限，没有解决好发展林业的产权和利益机制这一根本问题。“十五”期末虽然活立木蓄积总量、林地面积、森林覆盖率实现了三增长，但林分质量、商品木材的材质、林地利用率却呈明显变差和低下的格局，林业的规模化、集约化水平发展也不高。2007年6月，中共湖南省委、湖南省人民政府作出了关于深化集体林权制度改革的意见（湘发[2007]15号），为确保集体林权制度改革的稳步推进，确定2007年在怀化市和浏阳市、安化县、绥宁县开展试点。沅陵县为试点县之一。这次改革的核心是明晰产权，放活经营，规范流转，保障收益，目标是到“十一五”期末，全面完成集体林权制度改革任务，并建立起产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度，构建起良好的经营机制和政策环境，最大限度地调动广大林农以及社会各界造林、育林、护林的积极性，解放林业生产力，发展林业经济，增加林农收入，促进林业可持续发展。为此，我们主要做了以下几方面的工作：
一是加强领导，明确任务。为全面推进集体林权制度改革，县委、县政府多次召开常委会和常务会议，研究集体林权制度改革工作；成立了县集体林权制度改革领导小组，由书记负总责，县长任组长，各乡镇也成立了由乡镇书记负总责，乡镇长任组长的集体林权制度改革领导小组，并将这项工作纳入县乡文明目标管理考核，实行“帽子工程”，有力地推动了林改各项政策的落实；县、乡镇都将集体林权制度改革摆上了重要议事日程，抽调业务骨干负责具体日常事务工作，切实加强对改革工作的领导和指导；县政府向各乡镇人民政府颁发了集体林权制度改革和林地林权登记换发证工作责任书，层层建立集体林权制度改革目标管理责任制。
二是精心谋划，宣传发动。自2007年6月以来，共发放“林改政策十二问”、致林农朋友“一封信”等宣传单30万份，下发宣传横幅标语50幅，宣传光碟30本。在国道沿线设立固定宣传牌20余处，动用宣传车巡回宣传12台次，并在电视台开辟林改专栏。全面、深入、系统、形象地宣传了集体林权制度改革的政策精神和主要内容及具体做法，为林改工作提供了有力支撑；全县23个林改工作指导组和各乡镇林改工作组进乡入村后，召开多层次会议，统一基层干部群众的思想认识；并深入农户，了解群众的意愿，始终做到一切为了群众，一切依靠群众，真正把保护好、实现好群众利益作为林改工作的出发点和落脚点。
三是健全机制，齐抓共管。落实县团领导联乡镇和林业局班子成员包乡镇责任制，通过领导深入基层开展调研督查，及时协调解决改革中遇到的问题和困难，确保改革有序推进；乡镇组织驻村干部和林业站林改专干实行包村工作责任制，制定奖惩措施。共抽调工作人员近1000人组成23个驻乡镇指导组和492个驻村工作组，负责业务指导和技术服务；先后举办4期林改业务培训班，受训人员400多人次。受训后他们全部深入基层开展政策指导、外业调查、宗地区划等明晰产权的技术服务工作。
三是服务推动。我县从省、市和提前离岗人员中聘请了100名技术人员充实林改一线的力量，切实为推进林改工作增强服务。
四是依法确权，阳光作业。严格按照《村民委员会组织法》和县、乡（镇）、村林改方案的有关规定，保证村民的知情权、参与权和监督权，做到程序、方法、内容和结果四公开，有效防止“权力包”、“人情包”和“垄断包”。不论是改革工作小组的成立，还是改革方案的制定，都广泛听取村民的意见，并经过三分之二以上的村民代表同意后才组织实施，做到公平、公正、公开。
五是因地制宜，分类改革。坚持“因地制宜，分类指导”的原则，充分尊重群众的意愿，允许多种形式并存，做到改革形式多样化，体现林权主体多元化，主要形式有以下三种：1.落实政策，自主经营。对于已经到户的自留山和责任山，保持政策的连续性和稳定性，保持相对稳定。尚未分到户的集体山林，适宜分户经营的，则按人均分到户，实行家庭承包经营（均山）；2.不适宜分户经营的边山远山，则实行有偿或无偿方式交由有经营能力的农户集中承包，其收益由集体经营经济内部成员共同分享（均利）；3.对于集体统一经营状况良好且群众满意的山林，可以继续由集体统一经营，并均股到人到户（均股）。如五强溪库区周边乡镇的众多村、组集体所有的国家级生态公益林。
（二）配套改革的主要做法
一是深化林业机构和人事制度改革。按照“精简机构、按需设置，合理调配”的原则，县委、县政府将林业主管部门内设机构、基层林业站、木材检查站、林业公检法等机构设置和定编定员进行了科学确定。对编内规费供养人员从2008年4月1日起全部纳入了财政全额供养。为理顺林业管理体制，减轻林业生产经营者负担，调动林业干部职工积极性、增强林业发展活力，维护社会和谐稳定，起到了十分现实的作用。
二是健全林业社会化服务体系。为林农提供林业法律、法规、政策和林业技术咨询，及时帮助农民解答营造林、防治病虫害疑难问题。同时，采取多种途径向林业生产经营者提供林木林地资产流转信息，木材及林产品价格信息服务；成立了市场管理办公室、森林资源资产评估中心、林权流转交易中心。并合理明确了职能，规范了服务项目，收费标准，并制定了森林资源资产评估、流转管理的具体办法，确保其客观、公正地履行职责，更好地为林业生产经营者服务；进一步完善以县林业科技推广中心为核心，乡镇林业站、村林业员为纽带，林业场、圃、所、林业示范户为载体的县、乡、村、户林业科技推广网络。
三是健全森林资源保护体系。以村级林业理事会为平台，引导林农和林业生产经营者之间自愿组合，自定章程，自收会费，组建森林防火防盗、防病防虫及维护林区秩序为主的群众性联防协会，切实提高群防群治水平，构建新的森林资源保护体系。到目前为止，全县共建立森防大队一个，森防中队26个，扑火突击队492个，共有扑火队员1600名；成立林业行政综合执法大队。为了解决执法力量分散，执法职权不清，保障机制不顺等问题，县林业局2008年5月22日正式成立了林业行政综合执法大队，属林业局二级机构，下设综合协调办公室，木材运输管理中队，林木林地管理中队、木材经营加工与林木种苗管理中队、野生动植物资源保护管理中队5个管理机构。随着林业执法大队的成立，将进一步增强执法力量，明确执法主体、规范执法程序，落实执法责任，健全执法保障，提高林业行政执法的效率和水平；制定了《沅陵县生态公益林管理办法（试行）》。
四是建立林业投融资和产权保护新机制。县委、县政府于2008年6月制定了《沅陵县森林资源资产抵押贷款管理办法（试行）》。林业生产经营者以现有林木资产作为抵押物向金融部门贷款，同时林业担保公司也在筹建之中，到目前已开展抵押贷款业务三笔。抵押林地林木面积3200亩，贷款金额2780万元；森林火灾政策性保险业务开展顺利，中国联合财产保险公司沅陵分公司已与齐眉界和仙门林场成功签订保险业务面积5万亩。
五是实施了林木采伐管理制度的改革。林木采伐管理制度的改革，关键是在坚持森林采伐限额、凭证采伐制度的前提下，放活对商品林的采伐管理，其目的就是落实处置权。这次我县在陈家滩乡进行了改革试点，改革核心就是速生丰产林和工业原料林的采伐年限由经营者自主确定，采伐计划实行单列，并予以优先保证；且将农民自用的非商品材计划余额用于商品材经营。目前编制的《陈家滩乡森林经营方案》已获湖南林木采伐管理改革试点森林经营方案评审委员会通过，即将组织实施。
二、集体林权制度改革取得的主要成效
集体林权制度改革的对象是林权，造福的是林农，影响的是全局，推动的是沅陵林业的发展。“林改”凸显和取得的成效，用一句话来概括就是“林农得收益，政府得民心，国家得生态”。主要表现在：
一是增强了全民的法治意识。在开展林改工作中，由于广泛宣传林改政策及相关的法律法规：如《森林法》、《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》、《物权法》等，使广大干部群众接受了一次深刻的普法教育，也弄清了集体林权制度改革的内涵。消除了对集体林权制度改革就是换发林权证的简单、模糊认识。同时，林改推动了农村民主化进程，促进了基层政府职能转变，增强了服务意识，铲除了涉林腐败土壤。以前群众形容的“集体林、干部林、群众收益等于零”的现象不存在了。呈现出的是农民成为集体山林真正的主人。凡事要经村民会议三分之二以上的村民或者村民代表会议三分之二以上的代表同意方可。进一步融洽了干群关系，也推动了农村基层党风廉政建设。
二是增加了林农收入，提高了林农生活水平。2007年6月全县启动林改后，11月就规范了涉林收费项目及收费标准，统一执行怀化市征收育林基金计费基价，同时取消了养路费、保险费、村组指标款等搭车乱收费，加上降低了增值税和所得税，林农商品材的税费负担由林改前的每立方米180元降低到93元。那么林农每生产一立方米商品材可增收近100元，有效地增加了农民的收入，提高了林农生活水平。
三是调动了全民的造林积极性。集体林权制度改革实现了明晰产权，建立了权、责、利相统一的新机制，保障了林农的收益，激发了广大林农和社会造林、育林、护林的热情。自2007年林改以来，全县涌现出了政府以奖代补造林、干部职工集资入股造林、企业租山造林、大户承包造林、林农责任山造林等造林主体多元化、造林方式多样化格局。林改前的2006年全县人工造林面积2.29万亩，其中没有1个大户造林；改革后的2008年全县人工造林面积4.61万亩，是改革前的2倍。其中涌现大户造林3户，造林面积2824亩，实现了质的突破。
四是林业部门管理职能有效转变。“林改”解决了现行林业规费供养人员（新增财政供养673人）进财政问题，解除了林业人为生存忙碌的后顾之忧，稳定了队伍，安定了人心，激发了林业人的工作热情，提高了为民服务能力。让林业人由森林资源的间接破坏者转变成森林资源培育、管护、恢复增长的忠诚服务者，彻底改变“赶着农民种树，管着农民砍树”的工作方式，也有效缓解了执法就是收费的尴尬局面和实现林业人办林业到全社会办林业的转变，以加快林业社会化服务体系建设，更好地服务林业发展。
五是加快了林业产业的发展。首先是林地流转如雨后春笋层出不穷，为工业原料林建设企业造林、大户造林提供了大量的宜林地，成百上千亩的造林基地随处可见。目前，全县流转林地近10.9万亩。再是林木实现了有序流转，盘活了林农的林木资源。充分实现了林权价值的货币化，目前，全县流转林木约50万立方米，交易金额达350万元左右。其次是木材市场活跃。“林改”放活了经营，加上木材市场升温，价格看涨，随着全市木材加工企业散、小、差的关、停、并、转和泰格林纸供材的市场化运作的推进，我县林产品加工企业特别是8家规模企业的第二个发展春天即将来临，林产工业产值的下滑会得到一定的遏制。其次是生态建设得到了蓬勃发展。“林改”后，森林实行分类经营，全县已启动生态公益林补偿保护面积138万亩，借母溪省级自然保护区也于2008年1月升格为国家级自然保护区，森林公园建设和县级生态公益林补偿试点工作正在推行之中。
六是促进了林区秩序和谐稳定。集体林权制度改革后，经营主体地位更加明显，利益更加直接，责任更加落实，保护森林资源的意识进一步增强，林农成为森林的主人。许多林农在自己承包的山场设立护林碑牌，盗砍滥伐林木现象明显减少，林业刑事案件逐年减少，2007年比2005年下降了53%，形成了“看好自家山、管好自家林”的良好氛围。同时，严格执行限额采伐制度，凭证采伐。据森林资源建档统计，全县活立木蓄积量从林改前2005年的1536万立方米增加到2007年底的1624万立方米，增加5.7%。
三、需进一步研究和探讨的几个问题
沅陵县的集体林权制度改革已初见成效，尤其是其“组织领导是关键，发动群众是基础，依法规范是保障、落实责任促进度，搞好试点带全面，认真检查保质量”等经验值得总结推广，同时，随着改革的推进，一些新情况、新问题也随之出现。我们需要从林业可持续发展的角度，在进一步深化改革的过程中，研究解决这些问题。
（一）对农民主体地位的认识问题。林地是十分重要的生产资料，尤其是在耕地面积较少的沅陵山区、林区，它成了林农生活的主要来源之一。集体林权制度改革的核心内容就是将集体林地使用权依法承包给集体经济组织内部成员（农民），使其平等享有承包经营集体山林的权利，实现“耕者有其山”，确保农户的承包经营权，凸显林业生产者的主体是广大农民，从而确立农民的经营主体地位。然而现实工作中，一是非公有制林业的政策保障机制不健全，涉林费税的负担过重，农民对集体林难以履行主人地位，即还权于民难以落到实处。二是农民对责任山上林木的处置受到商品材计划等因素的制约，难以实现效益最大化。三是一些承包造林（贷款造林），现虽已成熟，但因被划为生态公益林不能实施商品材采伐，不仅受不了益，还背上了沉重的债务。因此，坚持走群众路线，尊重民意，还权于民，让林农做林改的主人，才是保障农民经营自主权、处置权和收益权的关键。只有这样，才能最大限度地调动农民群众发展林业的积极性，也才能实现林业搞活，林农增收，林区进步。
（二）是否完全均山到户，实现再次分配的公平问题
集体林权制度改革的性质就是家庭承包政策由耕地向山地的延伸和拓展，其本质是“均山、均股、均利”到户，“还山、还权、还利”于民。沅陵县在82年林业“三定”时有80%的山林划分成了农户的责任山，有15%的山林保留为村组集体经营，有5%的山林划成了共管山实行联户共同承包，现在存在这么两个问题：一是集体所有的山林大多在五强溪库区周边乡镇，本身当时有一部分未分到户，再加上库区淹没山林，在移民时为了公平合理将剩下的山林又重新收归村组集体所有，加之人员外迁情况复杂和不能违背移民政策，现在这部分山林要完全“均山、均股、均利”到户难度相当大，况且有的组留下的只有少数几户人，现将所有山林全分配给他们也有失政策的公正性。二是众多的共管山现都划成了国家级生态公益林，人多山少，有的人平不到1亩山地，如太常乡黔中郡村的部分村民小组，人平只有0.9亩山地，这一部分山林，主要是突出生态效益，老百姓也没有分山的意愿，因此，对这些尚未落实到家庭承包的林地群众有没有分山的要求？如果有，是否需要按照均山、均股、均利的要求，继续落实家庭承包政策，如果没有，但与林改政策要求“村组集体经营管理山林面积不能超过村组集体林地面积的10%”又相违背，这就有待下一步改革中研究探讨。
（三）强化林业科技支撑，实现科技兴林问题
林改后，随着林业生产关系的逐步理顺，社会发展林业的积极性高涨，各种生产要素加快向林业集聚。农民为了把自己的山地充分体现出价值，他们开始关心在自己的山地上栽什么树、怎么栽法，如何提高收益等一系列技术问题，对于林业部门就存在如何应对林改后林农需要什么服务，我要做什么，怎样转变职能，搞好服务等问题。因此，如何从体制机制角度入手，调动广大科技人员的积极性，提升林业科技服务、科技推广能力和水平，亦成为下一步深化改革过程中要优先考虑的重要问题。在此,本人认为重点要解决好以下四个问题:一是科技队伍，包括县林业局科技推广中心、县林科所的加强和科技队伍网络的建设；二是科技信息，包括科技信息中心的设立和信息咨询发布；三是科技经费的投入；四是科技人员的责任、培训等。只有这样才能真正落实科技支撑。
（四）需要继续深化配套改革的问题
（1）商品材限额采伐制度改革问题。按照县制定的改革实施方案结合陈家滩乡试点推行的实际情况，对商品林中如何按照市场经济规律，逐步取消对商品材的限额采伐管理制度，以经营目的和效益确定采伐时间，真正落实林木处置权，同时如何实现用制度约束采、造挂钩结合这一现实的重采轻造问题。这都是全面放开商品林经营亟需研究探讨的问题。
（2）规范森林资源流转及评估的问题。目前，沅陵尚处“林改”初期，之前在森林资源流转工作中，存在着一些不规范现象。主要有：一是集体森林资源不通过评估，由村、组领导少数人自主定价，损害了集体和百姓利益；二是流转程序不规范，暗箱操作；三是交易款项不及时兑现，如租地造林的土地租金等；四是部分林农急功近利，廉价出让有限的森林资源，“坑农”事件时有发生。如森海公司在我县购买的森林其活立木价格每立方米仅为50-80元，远低于周边县市价格。现在省、市、县已出台了具体的管理办法，随着集体林权制度改革的推进，林业市场化程度会越来越高，林业灾害保险、林地抵押担保融资、林地林权流转业务将越来越多，森林资源评估将会成为一个重要的环节，市场潜力巨大，如何以现有的管理办法为基础，制定并逐步完善实际操作中切实可行的方式方法有待在下一步实际工作中探索总结。
（3）林业税费问题。林业税费规范特别是商品木材费税征收标准是一个长期永恒的话题。它事关农民利益，事关林业人的供养，事关社会办林业的积极性。目前我县虽严格执行怀化市统一的征收标准，但有反弹的征兆，同时，尚有搭车乱收费现象的存在，这些有待县政府和林业主管部门认真权衡。
（4）生态公益林补偿标准问题。如何经营好公益林，关系到生态安全，也关系到林权人的切身利益。目前，中央森林生态效益补偿基金的补偿标准为每亩每年5元，林农普遍反映偏低，把管护公益林与经营商品材或种粮相比较，收益差距悬殊，因而比较效益低，如按现行价格估算，林农从一立方米杉材中可得到近200元的利润，而从一亩公益林中得到的补偿每年仅为3.5元，挫伤了林农经营管理公益林的积极性。但这有待各级政府出台政策。一是增加财政补贴投入；二是实行受益者补偿，破坏者赔偿。逐步提高公益林补偿标准。
（5）林业纠纷问题。随着“林改”的推进，“山有其主”的实现，虽然许多沉积多年甚至经地方法院判决后都难以执行的纠纷，在林改中得到了妥善解决。但在确权发证和明晰产权过程中凸现了一些新的山林纠纷，原因主要有：一是82年林业“三定”分山到户时多为“指手为界”，四至没有按东、南、西、北标明，记载不规范；二是普遍写为张三与李四交界，没有具体的地物地貌明显界线，记载不清楚；三是权利依据不足，全县大部分村组没有沅陵县85年统发的山林经营证，如官庄镇都是原区公所印制的山林管业证等。其次就是随着林改的实施，林权证象房产证一样可以继承、转让、抵押。农民增强了产权意识，有些地方出现了寸土必争的现象。这样山林纠纷明显增多，据调查，沅陵县尚有1177块小班7.9万亩林地存在争议，有126宗纠纷在短期内无法调解，故如期完成明晰产权工作存在客观困难，这有待县、乡两级政府和林业部门进一步加大调纠力度，切实维护好农村稳定和林业发展的良好秩序。
（6）国有林场、苗圃和林科所的改革问题。沅陵共有两个国有林场、一个苗圃、一个林科所和一个省级森林公园（属国有林场类），此次怀化市改革试点工作中的怀林发[2008]25号文件明文规定林业规费供养的编内人员纳入财政全额管理，但不包括国有林场、苗圃和林科所。省委、省政府《关于深化集体林权制度改革意见》（湘发[2007]15号）也明确指出，要按照全面实施分类经营改革的要求，建立符合生态建设和市场经济要求的国有林场管理体制。对生态公益型林场和承担优新品种繁育、种质资源保护的国有苗圃，按公益事业单位管理，重新核编，并妥善安置好富余人员。核编后，所需经费纳入同级财政预算，但同样没有讲到林科所，沅陵县林业科学研究所属社会公益性质的事业单位，担负着县林业科技工作的推广和示范，为规费拨款供养，此次改革的政策中讲得不具体，它成了遗亡的一块，加之上级的关键性政策过于宏观、抽象，不利于县级进行林改时的具体操作。林科所的出路何在？这有待各级政府和林业行政主管部门的领导深思。
