朱庆元：加快林地流转 发展林业产业
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时间：2009-12-02 17:40
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一、我县林地流转的现状及特点
1、流转的趋势越来越好。我县林权制度改革从二十世纪六十年代开始，历经风雨，多次尝试完成了林业“三定”、林业生产责任制、山林延伸承包和林地流转几项工作，使我县的林权制度改革走在了全省前列。目前全县的林权制度改革已经向林地规模流转、向林业经营大户（公司）集聚大步迈进，为林业集约经营、规模经营、高效经营打下坚实的基础。总的趋势是：广大林农对林业规模经营可以实现多赢的认识越来越明确，愿意把分到自己的小块林地通过有偿流转交由公司或大户经营的氛围越来越好，林地逐步向规模经营集中，逐步从自发的小规模流转向有组织的大规模流转转变。据统计，上世纪九十年代以前，流转的形式主要以借土养苗、合作造林为主，规模也较小，最大的一宗流转未超过2000亩。而近几年来，在林业、产权交易等部门的有序组织下，40多万亩林地被成功流转，其中县森管局在九疑山核心景区一宗租赁12万亩，北京万富春、广东晨鸣两家公司，通过林地流转，在我县种植建立的工业原料林基地达20多万亩。通过林地流转，企业获得了战略性资源，原承包者也得到了租金（或分红）实惠，从而为企业增效、林农增收奠定了基础。
2、流转的形式越来越丰富多样。我县林地流转从上世纪八十年代初的国有林场向近邻的村集体进行小规模的借土养苗拉开序幕，到九十年代农户自发的大户转包，再到近年来达到高峰的入股、转让、租赁等，流转的形式日趋多样。一是租赁。通过招商引来的广东晨鸣、江苏阳光、广西贺达、华远、湖南敬和堂药业等近十家公司，租赁村集体和农户的林地面积达10.4万亩，用于发展工业原材料及药材基地，占全县总流转林地面积的17.5%。二是入股。泰格林纸、顺达药材、三木药业等公司从2002年开始与我县的部分乡镇村集体和农户合作种植工业原料林和药材林，村集体和农户以林地入股，公司投资进行造林和管护，林木和药材收益时按村集体或农户占3成，公司占7成的比例分成，流转林地面积近6万亩，占总流转林地面积的10.1%。三是转让。北京万富春森林资源发展有限公司是在我县投资比较大的外资上市公司，近三年在我县以转让方式流转林地11万亩，占总流转面积的18.5%。四是大户转包。至2008年底，全县50亩以上转包林地的造林大户近100户，转包面积18万亩，占总流转面积的30.3%。五是挂牌招标。通过县人民政府公开招标，深圳创富林业有限公司以1950万元人民币获得我县国有洋塘林场3万亩林地50年的经营权，占总流转面积的 3.4%。六是政府租赁。宁远县九疑山国家森林公园积极探索森林资源流转的新形式，租赁九疑山核心景区集体林地12万亩，占总流转面积的20.2%，租赁期间林木严禁采伐，既保护了森林旅游资源，又丰富了我县的林地流转形式。
3、流转的效益越来越明显。一是促进了林业产业结构调整。全县流转的林地中，90%用于发展速生丰产用材林、工业原料林、油料林、水果林和药材林等。通过调整树种结构，林业优势产业不断发展壮大。目前全县新发展速生丰产用材林25.6万亩，工业原料林24.4万亩，油茶林2.8万亩，水果林3万亩，药材林3.6万亩。如阳江晨鸣公司的3万亩速生桉树、泰格林纸的4万亩工业原料林、水市镇涵塘村的2000亩优质油茶、敬和堂药业的4000亩药材、水市镇的5000亩水果基地等。二是扩大了林业规模经营。通过招商引资，江苏阳光、湖南泰格林纸、北京万富春等有实力的公司，租赁林地造林37.3万亩，全都采用欧机等机械整地生产，提高了工作效率，大公司办大基地出大效益的规模经营模式初步形成。三是提高了土地产出率和林业效益。九疑山三亩田村以土地入股，利用荒山和坡地种植厚扑4000多亩，使每亩荒山和坡地的收入由过去的几十元提高到现在的上千元。四是促进了农村劳动力转移，减少了荒山和火烧迹地，促进了农民增收。农村林地流转，一方面创造了新的就业机会，农民可以是不出乡在自己所出租的土地上打工。如敬和堂药业，长期安置羊古脑、雷家源村瑶族民工30多人，人均日收入在50元以上。几大造林公司，也长期聘请本地民工1000余人从事营林生产。另一方面为在外务工农民解除了后顾之忧，安心务工，增加劳务收入。2008年，全县外出农民工达20万人，挣回劳务收入12亿元。五是促进了林业实用新技术、新品种的推广应用。通过林地流转形成规模的造林大户和公司，为提高劳动生产率和林地利用率，改变林业产出周期长、见效慢的特点，大力推广营造速生丰产树种和使用优良品种。特别是去年冰灾后，一些速生树种损失惨重。所以在速生树种造林品种选择上推广耐寒桉树邓恩桉和杉木、湿地松、马尾松等乡土村种，油茶造林全部使用省林科院“湘林”系列优质油茶苗，大力推广使用生根粉造林技术，提高了造林质量。
虽然我县的林地流转取得了一定成效，但是，在实际推动中还存在一些问题。从认识层面看，如何正确对待和有序推进林地流转，出现了一些观念上的偏差，既有过于激进的苗头，也有“宁可抛荒，不可失业”过于保守的倾向，不利于林地流转的稳定健康发展。从操作层面看，表现为“三多三少”：口头协议多，规范性书面合同少；低报酬流转多，高报酬流转少；流转面积多，种植管抚到位少。从机制层面看，一方面是农村社会保障和就业体系不健全，遏制了土地流转。由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民转移就业能力差，对流转土地存在后顾之忧，制约了土地流转。另一方面是中介机构不规范,一部分人通过介绍流转牟取暴利，造成转让方、受让方纠纷不断。有的“中间人士”以很低的价格定购林农或集体的山林，然后以较高的价格转让给一些公司，从中牟取暴利。农户觉悟后，上访不断。特别是有的集体山流转未进行资产评估，很多集体山流转协议价格低廉，更没有公开拍卖，严重侵害了群众的利益。还有的造林公司只为“借壳上市”或套取国家项目资金，收购山林后不造不管，造成了林地资源的极大浪费。同时，林改的配套政策也落实不到位。对此，必须高度重视，认真研究解决。
二、几点启示
通过多年来的林地流转实践，我们获得了一些有益的启示：
第一，必须切实把握政策，加强正面引导。一是加大政策法律宣传力度。目前不少基层干部和群众对林地流转政策了解不是很透彻，对林地流转在促进现代林业发展中的重要作用认识不是很充分。对此，我们结合宣传中央十七届三中全会精神和中央一号文件，加大了对林地流转相关政策的宣传力度，使“林地流转富民强农”思想成为广大群众的共识。二是牢牢把握林地流转的基本原则。坚持依法、自愿、有偿的原则，切实做到林地流转有利于提高林业经营效益，有利于保护和改善生态环境，有利于维护国家、集体利益和保护个人合法权益，既保护山林承包者的权利，又兼顾流转方的利益。三是大力宣传推介正面典型。先进典型是最好的教材，通过宣传和推介，可以形成良好的导向。例如，湾井镇桥头村返乡农民工肖辉群承包300多亩火烧迹地种植优质油茶，其事迹在《湖南日报》刊发后，在广大群众中引起了热烈反响，对推动林地流转，发挥了良好的示范引导作用。
第二，必须稳定完善制度，规范流转管理。一是稳定农村林地承包关系。我们按照中央的要求，确保林地承包关系保持稳定并长久不变。目前正在稳步推进集体林权制度改革，努力做好农村林地的勘界确权、登记、电脑输机、颁证工作，让林地流转的主体与客体都吃下“定心丸”，为稳定流转奠定基础。二是依法加强登记管理。规范林地流转合同，提高合同签约率。建立林地流转登记备案制度，对变更林地承包关系的流转林地，及时由经营管理部门办理林地承包经营权证变更登记手续。三是积极探索建立符合本县实际、反映本地特点的林地流转管理办法。当前，我县建立了森林资源资产评估中心和林业产权交易中心，已初步形成了林地评估、流转主体资格审查、签约、鉴证、监督等林地流转办法，我们准备在此基础上，对这些行之有效的做法进一步整理和完善，逐步形成稳定的工作机制，为以后的林地流转提供可咨遵循的方法和模式，为加快林地流转创造条件。
第三，必须健全流转市场，创新服务平台。一是加快流转平台建设。建立健全产权交易平台是林地流转的重要保证。为加强林地流转服务，结合本地实际，我县建立了县“森林资源资产评估中心”和“林业产业交易中心”，并准备在近几年内，在全县所有乡镇逐步建立相应的工作机构，使林地流转更加规范、便捷、有序。二是建立林地流转信息网络。按照管理信息化的要求，已初步建立了县、乡、村、组四级林地信息网络，全面统计林地承包、农村劳动力、林地流转供需情况等信息。目前，我县已建立了林业门户网站，并搭建了较为规范的网上林地流转管理平台，下一步将把网络平台延伸到村，实现四级联网。三是积极探索农民林地承包权益有效实现形式，逐步形成林地流转的市场竞价机制。例如，鲤溪镇上汤家村在转让村里林地经营权时，实行公开拍卖，通过8家造林企业的竞标，最后将1500余亩林地经营权整体转让给了出价最高的泰格林纸集团，实现了流转利益的最大化。
第四，必须加大扶持力度，培育经营主体。由于林业的投资规模比较大，投资的周期比较长，以及受森林火灾等影响，林业的发展优势依然不明显，林业的投资风险依然很大，需要在政策导向上加大鼓励和引导林地流转的力度，特别是对专业大户、合作组织、龙头企业等规模经营主体，要积极扶持，培育壮大。一是要出台鼓励林地流转和规模经营的优惠政策。我们对流转时间较长、经营规模较大的给予重点奖励扶持。例如，为支持林地流转，对造林500亩以的大户每年给予1万元奖励。县财政为促进我县白云山、雾云山等国有农林场改制，推动山林土地经营权流转，从2006年起每年安排123万元，为农林场职工解决了“三项保险”。对永连公路、九疑大道沿线可视范围新种油茶及常绿林木的，由县政府对苗木、整地、抚育管理每亩给予530元补助。二是大力支持发展林业大户。支持大户林业基础设施建设和新技术引进。同时，加强金融服务，增加信贷规模，支持林业大户发展生产，鼓励大户承租林地。为扶持造林大户，出台了《宁远县加快林业发展的决定》，积极帮助造林大户解决资金难题，做好协调服务。在县林业部门协调下，今年种植1200亩优质油茶的冷水镇造林大户毛茂斌，一次性获得了50万贷款，解决投入不足的难题。三是加快发展农民专业合作组织和农业龙头企业。支持 “企业+合作组织+林农”模式，发展林地规模经营。支持龙头企业、合作组织优先安排流转林地、有就业需求的农民从业。如洋塘林场林权流转后，承包企业一次性反聘了80名当地林农就业，实现了企业与林农的双赢。
第五，必须落实社会保障，巩固流转基础。落实社会保障，目的在于把农民从有限的林地上解放出来，解决农民生存的后顾之忧，这一点对靠山吃山、以林地为生存依托的山区群众尤为重要。我们重点做了两方面工作。一是加快农村和林区群众的转移力度，出台专门政策，鼓励他们从小面积的林地上解脱出来，向小城镇转移，到小城镇落户，从事比较效益相对较高的工商业。如，政府租赁九疑山核心景区12万亩山林后，组织40多户200余林农移民搬迁到九疑山乡政府所在地。对进城落户的农民，从制度上打破进城落户的种种限制，在住房、社保、就业、子女就学等问题上与市民一视同仁，把农民变成市民。对进城农民在农村的承包林地、房屋、宅基地，通过创新体制机制，完善资产处置办法，帮助其完成进城落户的资产积累。只有这样，农民进城后才不会有后顾之忧，才会彻底打消进城农民重返农村的念头。否则，农村的存量林地无法盘活，林地规模经营也难以形成。二是在农村内部加快建立健全社会保障体系，逐步弱化农村土地的福利性质和社会保障功能，突出其生产发展和增收致富功能。切实落实好新型农村合作医疗、养老保险、五保供养、就业引导和最低生活保障等制度，加大对农村困难群体的救济扶助力度，消除农民流转林地的后顾之忧。
