慈利县“改革林权制度、解决‘三林’问题、建设社会主义新农村”调查报告
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时间：2006-04-21 00:00
信息来源：
省林业厅布置在全省组织开展“改革林权制度、解决‘三林’问题、建设社会主义新农村”调研活动后，慈利县局迅速组织成立了“改革林权制度、解决‘三林’问题、建设社会主义新农村”调研课题组，调研课题组进行了为期7天的调研活动，通过收集整理材料，解剖典型、个别走访、发放调查问卷、召开“诸葛亮”会等方法，顺利完成了调研活动，结合全县实际，就林权改革和“三林”方面的有关问题进行了探讨。
一、有关基本情况
1、社会经济状况。
慈利县位于湖南省西北部，澧水中游，全境东西长72.2公里，南北宽69公里。辖31个乡镇，1个国有林场，636个行政村，7161个村民小组，总人口为67.02万人，农业人口59.28万人，占总人口的88.4﹪。全县版图面积349787公顷，其中耕地64911公顷，人均0.097公顷；林业用地245586公顷，人均0.37公顷。2004年，全县国内生产总值27.24亿元，财政收入1.562亿元，人均233.06元，农业总产值15.25亿元，其中林业总产值7.85亿元，占51.48﹪。林业每年为林农创造纯收入22603.4万元，人均为381.3元，占全县农民人均纯收入1769.3元的21.55﹪。
2、林业产业状况
经济林建设蓬勃发展。慈利县是全国有名的“杜仲之乡”、“柑桔之乡”，共有经济林面积58万亩，农民人均经济林达1.2亩。目前有以杜仲、厚朴、黄柏为主的“三木”药材林场231个，其中，杜仲面积23万亩，以密桔、金香柚、棚柑、脐橙为主的园艺场98个，面积达28万亩。金坪乡的板栗、景龙桥乡的油茶、宜冲桥乡的楠竹均有一定的名气，是当地农民的主要经济收入来源之一。据统计，全县年产柑桔、梨、桃、李等水果达100多万吨，油茶、油桐籽2千吨，干果1千吨，乌桕、五倍子10吨，杜仲皮、叶6千吨，经济林产值达4.5亿元，尤其是柑桔，正向专业化、集约化生产发展，出现了一批从事柑桔生产、购销、包装制作的专业户，从业人员超过1万人。商品林基地建设初具规模。全县有以杉木、马尾松为主的用材林林场152个，面积达85万亩，其中速生丰产用材林30万亩，全县农民人均拥有用材林1.7亩。目前正在规划建设5万亩楠竹基地，30万亩杨树、马尾松、枫香等林纸业基地。森林生态旅游休闲产业渐成雏形。以江垭水库平湖游、五雷山道教圣地游、溇水漂流为主的森林生态旅游休闲，正在成为张家界东线旅游的生力军，龙王洞通过近三年的开发建设，已开始对外营业，万福温泉休闲中心正破土动工，森林生态旅游休闲产业每年接待游客60万人次，森林旅游收入2.5亿元。林产品加工业异军突起。全县林产品加工企业达397家，从业人员达3000余人，木竹生产加工能力达2.5万立方米，年总产值8500万元。主要形成了三大体系，一是以华仪皂素、正康生化为首的林产化工加工业，年创产值可达4千万元；二是以秋收野生资源有限公司为首的森林绿色食品开发，大打张家界“幽、野、绿”的品牌，生产出了葛根粉、葛根饮料、蕨菜等产品，并形成了一定的规模，年创产值约500万元；三是木竹产品加工，全县有木竹经营加工企业300多家，仅在县城区就有木竹经营加工企业122家，在各乡镇均有分布。主要从事家俱制造、半成品加工、木材深加工、原材料购销、柑桔外包装加工、木墙板、拼板、工艺品等，部分产品出口到日本、西欧各国，年产值达4000万元。
3、森林资源状况
①山林面积：全县总面积为349787公顷，其中林业用地面积245586公顷，占全县土地总面积的70.21﹪。在林业用地中，有林地占62.9﹪，疏林地占1.33﹪，灌木林地占23.06﹪，未成林造林地占9.05﹪，苗圃地占0.01﹪，无林地占3.65﹪。
②林木蓄积量：全县活立木总蓄积为478.67立方米，其中林分蓄积451.2立方米，占总蓄积的94.26﹪；疏林蓄积2.38万立方米，占0.5﹪；四旁林蓄积为12.49万立方米，占2.61﹪；散生林木蓄积12.6万立方米，占2.63﹪。森林覆盖率为59.17﹪。尤其是随着退耕还林等林业重点的相继实施，林业生态效益进一步彰显，与“九五”期间相比，全县滑坡、泥石流等自然灾害发生率大幅度下降。根据水文观测站和退耕还林工程生态效益监测站的监测数据表明，水土流失量由退耕前的8000吨/平方公里下降到2200吨/平方公里，全县水土流失量平均下降12%。在一些干旱地区，农民的生产生活条件初步得到了改善，粮食产量有所增加。
4、林业管理机构、人员编制及经费保障状况
①林业管理机构：县林业局局机关内设办公室、计财股、政工股、法制办、营林站、森管站、野保站、林地站等8个股室，另设有与县公安局、法院、检察院双重管理的二层机构3个：县林业局森林公安分局、林业审判庭、林业检察室。下辖33个林业站，县白云木材检查站、苗圃、江垭林场等35个事业单位，木材总公司、林工商公司、机关服务部3家企业。代管枫垭园艺场和关门岩2个自然村。
②人员及编制：局机关工作人员117人，其中在编在岗人员58人，退休人员59人，基层林业站编制核定255人，实际人数297人，退休人员5人，木材检查站在编在岗人员22人。局机关和乡镇林业站具有中级技术职称29人，初级职称118人，从文化机构来看：大学文化7人，大专文化169人，高中和中专文化117人。从年龄结构来看：30周岁以下86人，占24.57﹪，30周岁至40周岁153人，占43.71﹪，40周岁至49周岁94人，占26.86﹪，50周岁以上17人，占4.86﹪，呈纺棰状结构。总体来讲，队伍素质偏下，年龄结构趋向老化。
③林业收支情况：2005年度，林业事业及人头经费县级财政按120万元包干，全年征收育林基金等林业规费495万元，上缴70万元，局机关实际开支人头经费200万元，林业事业费开支 167万元。乡镇林业站没有纳入财政预算，其经费来源主要靠育林基金、经营、清理打击收入和上级补助等。2005年，乡镇林业站总收入542.97万元，总支出534.33万元，林业员工平均收入水平为1万元。由于经费缺乏固定保障，基层林业站的工作侧重于创收。
5、林权情况
①现有林权归属情况：慈利全县土地面积349786.9公顷，其中林业用地245586.1公顷。在林业用地中，林木所有权为国有的面积共计1601.9公顷，占林业用地总面积的0.65%；林木所有权为集体所有的面积为38509.2公顷，占林业用地的11.61%；林木所有权为个人、私有或其他类型的山林面积为215475公顷，占林业用地总面积的87.74%。
②林权发证情况：慈利县林业用地共涉及全县32个乡镇场636个村，20万农户。在二十世纪八十年代，全国进行的“林业三定”中进行了林权证发证工作，据统计，当时共发放林权证19万本。2002年，根据国家林业局、省市林业主管部门的安排，开始换发国家林业局统一式样的新林权证；对权属明确，但“林业三定”时期未核发林权证的，一并进行了核发；对权属不清或有争议的林地或林木，在进行了充分调查、调处后，尽快办理核发了林权证。按照省厅的部署，慈利县已全部完成了该县退耕还林工程林权证发放工作，共发放退耕还林林权证3万本，总面积1万公顷。至目前为止，全县所有林地面积均已完成申请表填写和输入计算机工作，并已全部按要求进行公示。全县已打印出新林权证5万本。
6、资源流转情况。
随着非公有制林业的快速发展，森林资源流转行为也日益增多。到目前为止，全县共实施森林资源流转50宗，林地面积达20万亩。从流转的权属看，国有林地2万亩，集体林地18万亩，个人林地10万亩，从流转地类看，有林地12万亩，宜林荒山荒地5万亩，其它林地3万亩。主要流转形式有承包、租赁、转让、联营、拍卖等。其中主要通过承包、拍卖方式进行流转。以流转用途看，有2宗用于旅游开发，有44宗用于造林、营林开发，有4宗用于发展种养殖业。通过森林资源流转，效果明显，全县通过大户承包造林，新建了10万亩经济林，花椒基地5万亩，藤梨基地2万亩，杜仲等其他经济林3万亩。资源流转使林业产业进一步流大流强，成了全县的聚宝盆。
7、林业行业管理情况
我县山林面积较大，线长面广。林业政策宣传、资源保护、林业重点工程建设、林政执法、森林防火、森林病虫害防治、林业科技推广、木竹经营加工与采伐等管理均依托乡镇林业站进行。在2001年的机构改革中，明确乡镇林业站的管理体制为“县乡共管，以县为主”，并在县事业单位管理局进行了事业单位法人登记，是独立承担民事责任的法人单位，经费为全额预算。
8、林业税费情况
目前征收的林业税费主要包括育林基金、森林植被恢复费、林木林地权属争议调处费、国内森林植物检疫费、绿化费等一金五费，全年征收额约为400万元。与林农最为密切相关的是育林基金，按木材价格的25﹪征收。由于林木采伐实行限额计划控制，木材经营加工实行许可证制度，林农很少自己到市场上直接销售木材，主要通过木材经营户这个中间环节进行，育林基金没有直接向林农征收，木材经营户将育林基金计入了经营成本。因此，在调查中发现很多林农不知道有育林基金这个收费项目，只知道木材市场行情。
9、林区建设情况
我县林区主要集中在偏远山区，由于地方经济落后，财政困难，政府投入很少。交通、通讯、教育、水电基础设施不全，人居条件很差，林农生活困难。如江垭林场关岩村1024人，外出务工人员达410人，占40.3﹪，务工收入成为主要经济来源，留守人员除了学生、儿童外，全部在55周岁以上，文盲率在70﹪以上，加剧了条件恶化的状况。调查人员到林农涂汉德家座谈时，发现他家连坐的椅子都没有，其全部家当不足2千元，饮水靠收集雨水，如果持续天晴，就要到山下8公里以外的溪谷担水。由于交通和自然条件限制，很多林农守着“金山”受穷，“林区最穷，林农最苦”是林区真实的写照。
二、存在的主要问题
1、林区、林农生态意识较差。我们在调查中发现，没有一个林农是为美化家园，保护生态而造林。很多林业干部对林业知识缺乏，认为林业是不需费工费力的粗放型产业，不需要什么专业知识。在我县农村从事林业的多是老人和妇女，农村青壮年多数外出打工，劳动力严重缺乏，群众产业意识非常薄弱，营造林活动主要靠利益驱动和政府驱动。一些部门以局部利益为重，不惜牺牲全局利益；不能处理好长远利益和眼前利益的关系，多以短期行为为主，不谋求长远发展，以破坏生态环境来换取经济发展的事情层出不穷。
2、林业管理体制不顺。林业是生态建设的主体，稳定的林业队伍是实施生态建设的前提。目前，慈利县林业局机关没有纳入财政统发工资的笼子，林业站没有安排一分钱的财政预算，队伍庞大，经济包袱沉重，使保持队伍稳定成为了一大难题，这是其一；其二，森工企业破产安置难到位，江垭林场、县苗圃改革改制艰难等一系列问题以严重危及林业队伍稳定，不利于我县生态建设进一步深入发展，困扰着我县林业产业化建设进程。具体表现在一是人员包袱沉重。乡镇林业站有工作人员297人，木材检查站22人，木材公司198人，林工商公司36人，国有苗圃50人，江垭林场431人。人浮于事的矛盾十分突出，企业破产安置难度大。二是经费严重不足。县财政每年仅安排林业事业费120万元，育林基金每年正常收入300万元（2005年，因雪压木追加限额采伐计划3万方，育林基金创历史达495万元）左右，两项合计只有420万元，除去每年上交省、市育林基金分成，净收入约300万元。人均仅7000元。育林基金是乡镇林业站主要的经费来源，31个乡镇林业站每年的经费缺口超过100万元，累计负债达865.3万元，工资根本无法保障，乡镇工作人员有三分之一的被迫停薪留职外出打工，有三分之一的只能拿到基本生活费，三分之一的在职人员每月只能拿到基本工资，社会养老保险金难以缴齐，医疗保险金难以落实。由于林业工作经费不足，严重影响了全县造林绿化工作。造林、管林和依法护林没有足够的资金投入，制约全县林业生态建设进一步发展；其三，乡镇林业站为了维持基本生活和工作运转，陷入靠增加采伐量收取育林基金的恶性循环之中。利益驱动成为超限额采伐、少批多砍、以票代证、超标准收费、乱罚款，以罚代刑等执法违法现象的症结所在。同时，县林业局还承担大量的社会职能，如代管两个行政村，3个企业，负责它们的村务建设、民政管理、社会综合治理、计划生育、维护社会稳定等社会事务。
3、资源流转不规范。主要表现一是低价流转；二是暗箱操作；三是管理不规范；四是流转手续不完善。同时，森林资源流转的审批环节繁琐，程序比较复杂。县一级没有森林资源流转管理机构和中介评估机构，不利于推进森林资源流转。
4、林业经营机制不活。一是林地使用权比较分散，导致林业经营机制不活。立要表现在：造林难、护林难、科技兴林难、森林防火难、林业重点工程建设质量保证难、集约化经营难等方面。二是投资主体比较单一。目前主要是国家投资造林，由于国家财力有限，仅靠国家投资办林业显然力不从心。三是相关政策还不够完善，造林经营者的合法权益得不到很好的保护，造林积极性不高。对造林经营者（所有者和使用者）的权益限制较多，经营者对其依法“所有”的林木，其处置权，特别是林木采伐权，要受到采伐限额等政策的限制，不能像处置其他资产那样“自由”，明明是自己的财产，却不能随意处理。四是林业经营的风险性比较大。由于林业生产周期长，需要大量的资金投入，且投资回收慢，具有较大的风险性。
三、有关建议
1、坚持生态优先，产业促进原则。发达的林业，是国家富足，民族繁荣，社会文明的标志之一。一是宣传定位上。突出抓好加强生态安全和生态关系宣传教育，强化领导生态意识，提高全民生态观念，开展全民义务植树．营造各种纪念林、绿化国土、美化环境，既是物质文明建设，又是精神文明建设。二是转变观念——林业行业的职能定位于对生物圈实施管理，其商业性职能交由其它经济性行业经营。就目前而言，林业应借分类经营改革之机，在加大公益林建设力度的同时，将商品林交给市场，实现林业职能转变：林业行使法律赋予的生态环境管理职能，加强生态监控，实行环境监测和生态监察，实施生态工程的规划与工程质量监督。三是生态建设产业化，用产业支撑生态建设。林农如果从林业产业建设中受到较好的经济效益会进一步激发投资林业的热情。加大用林业产业促进农村产业结构调整力度，转变林业增长方式，拓展产业规模，延长产业链，增加农村劳动力就业机会。把林业作为建设社会主义新农村的内容和途径，使二者互相促进，深化农村改革，促进管理民主；四是用林业产业化统筹城乡经济社会发展，为生态型村镇建设找到有效的实现形式和抓手，而生态型村镇建设又会为发展林业产业创造了空间、舞台、机遇和条件。
2、确保队伍精干稳定。目前林业系统本身，还存在不少问题，尤其是林业工作质量问题。在林业工作质量问题中，突出地表现在工程建设质量和行政执法质量上，林业工程质量建设存在“掺水”现象，而在林业执法上则“以罚代法”现象随处可见。因此，关键是林业行政能力建设，只有全面提高了林业行政能力，林业才能拥有较高的政治地位和社会地位，才能顺利地开展工作，行使自己的生态监控权，更好地完成自身的光荣使命。必须加强林业组织建设：①精简机构。在林业站单独建站的基础上，打破乡镇行政区划，按人口、林地、资源等实际情况进行必要的撤并，重新定编定员定岗，人头经费纳入财政预算。②加强林业队伍建设，强化职工“三德”（社会公德、职业道德、个人品德）教育，实行优胜劣汰，及早淘汰一批不能胜任本职工作的职工，大胆任用德才兼备开拓进取的人才，全面提高林业队伍素质，确保林业队伍具有强大的战斗力。③林业组织内现有企业性质机构全部划出归入企业，推向市场，或者撤销，其它机构全部实行公务员制度，采取垂直方式管理或者实行下管一级制度，从而确保林业队伍的高素质，避免林业行政时的横向干扰；④将林业行政事务同经济利益分离，林业行政处罚刑事处罚收费由财政部门收缴，取消林业行政许可收费和林业行政监督收费，将林业基金改费为税，由税务部门征收，轻费薄税，还利于民；⑤实行林务公开制度，提高林业行政事务透明度，加强林务行政监督和司法监督。
3、强化林业法规和制度建设。我国林业法律法规比较完善，但是，我国的林业行政制度还很不完善，生态环境建设法律法规还不健全，因此，应及早完善这方面工作，促进林业再上新台阶。①尽快制定生态管理、建设与监察法律法规。②尽快制定县级以上《森林法》实施办法，明确地方人民政府和林业主管部门间的职责与权限。③制定林业规划办法，明确规划、区划的制定、批准、实施、监督和改变的程序，以及具体的操作规程、技术标准，克服随意性、多变性，加强规划的制定、实施的管理和监督。比如国土规划是五年一定，变更要省级审批。④制定林业责任制落实办法和森林资源监测监督办法，明确单位和领导的林业责任，实行领导任期的林业和生态监督，同时也使林业建设在生态环境建设中的效益得到全面的量化反映。⑤清理修订与现实不符的技术标准、操作规程、办法，尽快制定尚未制定的各种林业标准、操作规程和办法，尤其是有关森林资源管理、林业工程质量、林业行政执法等标准、规章、和规程的制定和完善，尽快推行森林认证制度。⑥建议制定《湖南省森林资源流转条例》，明确监管机构和中介评估机构，便于及时为资源流转办理其林权变更及注销手续，搞好林权流转的跟踪服务，使林权不因其流转而模糊。
4、推进资源流转，发展壮大非公有制林业。非公有制林业是林业产业化的生力军，是林业经济发展和壮大的基础，推进资源流转是激发非公有制活力最为有效的手段。因此，第一，要完善林地承包经营权流转制度，促进林业产业走规模化、集约化经营的道路。实践证明：小片的、经营权分散的森林很难经营好，也不利于发挥出好的经济效益、生态效益和社会效益。应该利用市场经济的调节机制努力促进林地承包经营权依法流转，使其由过去的分散经营走向规模化、集约化经营。在具体操作上要坚持以下几点：一是要因地制宜。林地承包经营权流转需要一定的客观条件，不搞一风吹、下指标，不以搞运动的方式强制推行；二是要规范有序地促进林地承包经营权依法流转，严格执行有关政策法规；三是各级政府和部门要加以正确引导，积极鼓励承包经营权分散到千家万户的林地，通过合法的流转形式集中起来，进行规模化、集约化经营，充分发挥林地资源的使用效益。总的来说就是“明晰林权，放活经营，规范流转”。第二、实施投资主体的多元化，促进林业各种经济成份的共同发展，出台投资林业产业的鼓励政策。第三、不断完善林业相关政策。如林地承包经营政策、林业分类经营政策、资金投入政策等，都要不断创新和完善。第四、积极发展山林保险事业，为造林经营者投入增加安全感。同时将林业产业看作是生态事业，在政策扶持方面实行倾斜，一是减轻非公有林业经营者的负担。要像减轻农民负担那样，严禁向私有林、非公有制林业经营者乱收费、乱滩派、乱罚款。二是尊重非公有制林业经营者的经营自主权，如经营方式、产品处置等，不得使用行政干预；在采伐林木上，将之作为独立的编限单位，编制经营方案，按审定的经营方案从宽保证限额采伐计划。三是对侵害非公有制林业经营者合法权益的，如撕毁合约、乱砍滥伐、盗伐林木、非法占用林地等行为要坚决查处、依法处理。四是鼓励有经济实力的组织或社会团体投资造林，对荒山、荒坡、采伐迹地实行拍卖、转让、或以股份合作、联营等形式鼓励个人投资造林，可在林业建设项目上给予支持，进一步扶持和大力发展非公有制林业。五是政府、林业主管部门和金融部门对非公有制林业要大力支持，加强指导和引导，并给予融资方面的优惠政策划，为非公有制林业的发展创造宽松的外部环境，推动非公有制林业健康、快速发展。
5、推进林业综合执法改革。一是建议成立林业行政执法大队，由原来的分块执法，多头执法改为综合执法，实行林业执法系统化，一体化，执法大队实行垂直管理。二是执法大队内部设立稽查队，实行流动执法，巡回稽查。三是设立法制办，搞好林业法制服务、行政执法指导工作，提高林业行政执法办案质量和执法水平。
6、强化林业部门社会化服务体系建设。以加强基层林业站社会化服务体系建设，强化社会化服务功能，解决人员出路为出发点，推行公益性服务职能与有偿服务和产业化经营职能相分离为目标，实行“一站为主，多站联合”的模式，建立以技术有偿服务和林业产业经营为主要职能的林业社会化服务机构。同时，可指导和带动农村其它社会化服务组织，如行业协会、专业合作组织等。及时为林业经营者提供技术服务和市场信息，完善林业站的服务职能，为林农提供林业科技方面的服务，如育苗、造林、病虫害防治、培管等方面的技术指导。及时向农民提供最新的市场信息，便于农民自主决策和调整经营方向，围绕市场办林业。加大森林资源的保护管理力度，保护农民对山林经营的合法权利。
7、加大林区基础设施建设力度。社会主义新农村建设不能遗忘林区，林区森林资源得到充分利用，发展森林和农家乐旅游是山区农民脱贫的必由之路，前提条件是尽快改变交通道路和信息闭塞的状况，大力改善人居条件。一是政府要加大投入力度，建好林区的水、电、路等基础设施。二是林业主管部门要对贫困林区实行政策倾斜，如优先保证采伐计划，育林基金全额返回，对贫困户实行结对帮扶等。三是积极引进项目，出台林区建设项目的优惠政策，提高林区产业化水平。
一、有关基本情况
1、社会经济状况。
慈利县位于湖南省西北部，澧水中游，全境东西长72.2公里，南北宽69公里。辖31个乡镇，1个国有林场，636个行政村，7161个村民小组，总人口为67.02万人，农业人口59.28万人，占总人口的88.4﹪。全县版图面积349787公顷，其中耕地64911公顷，人均0.097公顷；林业用地245586公顷，人均0.37公顷。2004年，全县国内生产总值27.24亿元，财政收入1.562亿元，人均233.06元，农业总产值15.25亿元，其中林业总产值7.85亿元，占51.48﹪。林业每年为林农创造纯收入22603.4万元，人均为381.3元，占全县农民人均纯收入1769.3元的21.55﹪。
2、林业产业状况
经济林建设蓬勃发展。慈利县是全国有名的“杜仲之乡”、“柑桔之乡”，共有经济林面积58万亩，农民人均经济林达1.2亩。目前有以杜仲、厚朴、黄柏为主的“三木”药材林场231个，其中，杜仲面积23万亩，以密桔、金香柚、棚柑、脐橙为主的园艺场98个，面积达28万亩。金坪乡的板栗、景龙桥乡的油茶、宜冲桥乡的楠竹均有一定的名气，是当地农民的主要经济收入来源之一。据统计，全县年产柑桔、梨、桃、李等水果达100多万吨，油茶、油桐籽2千吨，干果1千吨，乌桕、五倍子10吨，杜仲皮、叶6千吨，经济林产值达4.5亿元，尤其是柑桔，正向专业化、集约化生产发展，出现了一批从事柑桔生产、购销、包装制作的专业户，从业人员超过1万人。商品林基地建设初具规模。全县有以杉木、马尾松为主的用材林林场152个，面积达85万亩，其中速生丰产用材林30万亩，全县农民人均拥有用材林1.7亩。目前正在规划建设5万亩楠竹基地，30万亩杨树、马尾松、枫香等林纸业基地。森林生态旅游休闲产业渐成雏形。以江垭水库平湖游、五雷山道教圣地游、溇水漂流为主的森林生态旅游休闲，正在成为张家界东线旅游的生力军，龙王洞通过近三年的开发建设，已开始对外营业，万福温泉休闲中心正破土动工，森林生态旅游休闲产业每年接待游客60万人次，森林旅游收入2.5亿元。林产品加工业异军突起。全县林产品加工企业达397家，从业人员达3000余人，木竹生产加工能力达2.5万立方米，年总产值8500万元。主要形成了三大体系，一是以华仪皂素、正康生化为首的林产化工加工业，年创产值可达4千万元；二是以秋收野生资源有限公司为首的森林绿色食品开发，大打张家界“幽、野、绿”的品牌，生产出了葛根粉、葛根饮料、蕨菜等产品，并形成了一定的规模，年创产值约500万元；三是木竹产品加工，全县有木竹经营加工企业300多家，仅在县城区就有木竹经营加工企业122家，在各乡镇均有分布。主要从事家俱制造、半成品加工、木材深加工、原材料购销、柑桔外包装加工、木墙板、拼板、工艺品等，部分产品出口到日本、西欧各国，年产值达4000万元。
3、森林资源状况
①山林面积：全县总面积为349787公顷，其中林业用地面积245586公顷，占全县土地总面积的70.21﹪。在林业用地中，有林地占62.9﹪，疏林地占1.33﹪，灌木林地占23.06﹪，未成林造林地占9.05﹪，苗圃地占0.01﹪，无林地占3.65﹪。
②林木蓄积量：全县活立木总蓄积为478.67立方米，其中林分蓄积451.2立方米，占总蓄积的94.26﹪；疏林蓄积2.38万立方米，占0.5﹪；四旁林蓄积为12.49万立方米，占2.61﹪；散生林木蓄积12.6万立方米，占2.63﹪。森林覆盖率为59.17﹪。尤其是随着退耕还林等林业重点的相继实施，林业生态效益进一步彰显，与“九五”期间相比，全县滑坡、泥石流等自然灾害发生率大幅度下降。根据水文观测站和退耕还林工程生态效益监测站的监测数据表明，水土流失量由退耕前的8000吨/平方公里下降到2200吨/平方公里，全县水土流失量平均下降12%。在一些干旱地区，农民的生产生活条件初步得到了改善，粮食产量有所增加。
4、林业管理机构、人员编制及经费保障状况
①林业管理机构：县林业局局机关内设办公室、计财股、政工股、法制办、营林站、森管站、野保站、林地站等8个股室，另设有与县公安局、法院、检察院双重管理的二层机构3个：县林业局森林公安分局、林业审判庭、林业检察室。下辖33个林业站，县白云木材检查站、苗圃、江垭林场等35个事业单位，木材总公司、林工商公司、机关服务部3家企业。代管枫垭园艺场和关门岩2个自然村。
②人员及编制：局机关工作人员117人，其中在编在岗人员58人，退休人员59人，基层林业站编制核定255人，实际人数297人，退休人员5人，木材检查站在编在岗人员22人。局机关和乡镇林业站具有中级技术职称29人，初级职称118人，从文化机构来看：大学文化7人，大专文化169人，高中和中专文化117人。从年龄结构来看：30周岁以下86人，占24.57﹪，30周岁至40周岁153人，占43.71﹪，40周岁至49周岁94人，占26.86﹪，50周岁以上17人，占4.86﹪，呈纺棰状结构。总体来讲，队伍素质偏下，年龄结构趋向老化。
③林业收支情况：2005年度，林业事业及人头经费县级财政按120万元包干，全年征收育林基金等林业规费495万元，上缴70万元，局机关实际开支人头经费200万元，林业事业费开支 167万元。乡镇林业站没有纳入财政预算，其经费来源主要靠育林基金、经营、清理打击收入和上级补助等。2005年，乡镇林业站总收入542.97万元，总支出534.33万元，林业员工平均收入水平为1万元。由于经费缺乏固定保障，基层林业站的工作侧重于创收。
5、林权情况
①现有林权归属情况：慈利全县土地面积349786.9公顷，其中林业用地245586.1公顷。在林业用地中，林木所有权为国有的面积共计1601.9公顷，占林业用地总面积的0.65%；林木所有权为集体所有的面积为38509.2公顷，占林业用地的11.61%；林木所有权为个人、私有或其他类型的山林面积为215475公顷，占林业用地总面积的87.74%。
②林权发证情况：慈利县林业用地共涉及全县32个乡镇场636个村，20万农户。在二十世纪八十年代，全国进行的“林业三定”中进行了林权证发证工作，据统计，当时共发放林权证19万本。2002年，根据国家林业局、省市林业主管部门的安排，开始换发国家林业局统一式样的新林权证；对权属明确，但“林业三定”时期未核发林权证的，一并进行了核发；对权属不清或有争议的林地或林木，在进行了充分调查、调处后，尽快办理核发了林权证。按照省厅的部署，慈利县已全部完成了该县退耕还林工程林权证发放工作，共发放退耕还林林权证3万本，总面积1万公顷。至目前为止，全县所有林地面积均已完成申请表填写和输入计算机工作，并已全部按要求进行公示。全县已打印出新林权证5万本。
6、资源流转情况。
随着非公有制林业的快速发展，森林资源流转行为也日益增多。到目前为止，全县共实施森林资源流转50宗，林地面积达20万亩。从流转的权属看，国有林地2万亩，集体林地18万亩，个人林地10万亩，从流转地类看，有林地12万亩，宜林荒山荒地5万亩，其它林地3万亩。主要流转形式有承包、租赁、转让、联营、拍卖等。其中主要通过承包、拍卖方式进行流转。以流转用途看，有2宗用于旅游开发，有44宗用于造林、营林开发，有4宗用于发展种养殖业。通过森林资源流转，效果明显，全县通过大户承包造林，新建了10万亩经济林，花椒基地5万亩，藤梨基地2万亩，杜仲等其他经济林3万亩。资源流转使林业产业进一步流大流强，成了全县的聚宝盆。
7、林业行业管理情况
我县山林面积较大，线长面广。林业政策宣传、资源保护、林业重点工程建设、林政执法、森林防火、森林病虫害防治、林业科技推广、木竹经营加工与采伐等管理均依托乡镇林业站进行。在2001年的机构改革中，明确乡镇林业站的管理体制为“县乡共管，以县为主”，并在县事业单位管理局进行了事业单位法人登记，是独立承担民事责任的法人单位，经费为全额预算。
8、林业税费情况
目前征收的林业税费主要包括育林基金、森林植被恢复费、林木林地权属争议调处费、国内森林植物检疫费、绿化费等一金五费，全年征收额约为400万元。与林农最为密切相关的是育林基金，按木材价格的25﹪征收。由于林木采伐实行限额计划控制，木材经营加工实行许可证制度，林农很少自己到市场上直接销售木材，主要通过木材经营户这个中间环节进行，育林基金没有直接向林农征收，木材经营户将育林基金计入了经营成本。因此，在调查中发现很多林农不知道有育林基金这个收费项目，只知道木材市场行情。
9、林区建设情况
我县林区主要集中在偏远山区，由于地方经济落后，财政困难，政府投入很少。交通、通讯、教育、水电基础设施不全，人居条件很差，林农生活困难。如江垭林场关岩村1024人，外出务工人员达410人，占40.3﹪，务工收入成为主要经济来源，留守人员除了学生、儿童外，全部在55周岁以上，文盲率在70﹪以上，加剧了条件恶化的状况。调查人员到林农涂汉德家座谈时，发现他家连坐的椅子都没有，其全部家当不足2千元，饮水靠收集雨水，如果持续天晴，就要到山下8公里以外的溪谷担水。由于交通和自然条件限制，很多林农守着“金山”受穷，“林区最穷，林农最苦”是林区真实的写照。
二、存在的主要问题
1、林区、林农生态意识较差。我们在调查中发现，没有一个林农是为美化家园，保护生态而造林。很多林业干部对林业知识缺乏，认为林业是不需费工费力的粗放型产业，不需要什么专业知识。在我县农村从事林业的多是老人和妇女，农村青壮年多数外出打工，劳动力严重缺乏，群众产业意识非常薄弱，营造林活动主要靠利益驱动和政府驱动。一些部门以局部利益为重，不惜牺牲全局利益；不能处理好长远利益和眼前利益的关系，多以短期行为为主，不谋求长远发展，以破坏生态环境来换取经济发展的事情层出不穷。
2、林业管理体制不顺。林业是生态建设的主体，稳定的林业队伍是实施生态建设的前提。目前，慈利县林业局机关没有纳入财政统发工资的笼子，林业站没有安排一分钱的财政预算，队伍庞大，经济包袱沉重，使保持队伍稳定成为了一大难题，这是其一；其二，森工企业破产安置难到位，江垭林场、县苗圃改革改制艰难等一系列问题以严重危及林业队伍稳定，不利于我县生态建设进一步深入发展，困扰着我县林业产业化建设进程。具体表现在一是人员包袱沉重。乡镇林业站有工作人员297人，木材检查站22人，木材公司198人，林工商公司36人，国有苗圃50人，江垭林场431人。人浮于事的矛盾十分突出，企业破产安置难度大。二是经费严重不足。县财政每年仅安排林业事业费120万元，育林基金每年正常收入300万元（2005年，因雪压木追加限额采伐计划3万方，育林基金创历史达495万元）左右，两项合计只有420万元，除去每年上交省、市育林基金分成，净收入约300万元。人均仅7000元。育林基金是乡镇林业站主要的经费来源，31个乡镇林业站每年的经费缺口超过100万元，累计负债达865.3万元，工资根本无法保障，乡镇工作人员有三分之一的被迫停薪留职外出打工，有三分之一的只能拿到基本生活费，三分之一的在职人员每月只能拿到基本工资，社会养老保险金难以缴齐，医疗保险金难以落实。由于林业工作经费不足，严重影响了全县造林绿化工作。造林、管林和依法护林没有足够的资金投入，制约全县林业生态建设进一步发展；其三，乡镇林业站为了维持基本生活和工作运转，陷入靠增加采伐量收取育林基金的恶性循环之中。利益驱动成为超限额采伐、少批多砍、以票代证、超标准收费、乱罚款，以罚代刑等执法违法现象的症结所在。同时，县林业局还承担大量的社会职能，如代管两个行政村，3个企业，负责它们的村务建设、民政管理、社会综合治理、计划生育、维护社会稳定等社会事务。
3、资源流转不规范。主要表现一是低价流转；二是暗箱操作；三是管理不规范；四是流转手续不完善。同时，森林资源流转的审批环节繁琐，程序比较复杂。县一级没有森林资源流转管理机构和中介评估机构，不利于推进森林资源流转。
4、林业经营机制不活。一是林地使用权比较分散，导致林业经营机制不活。立要表现在：造林难、护林难、科技兴林难、森林防火难、林业重点工程建设质量保证难、集约化经营难等方面。二是投资主体比较单一。目前主要是国家投资造林，由于国家财力有限，仅靠国家投资办林业显然力不从心。三是相关政策还不够完善，造林经营者的合法权益得不到很好的保护，造林积极性不高。对造林经营者（所有者和使用者）的权益限制较多，经营者对其依法“所有”的林木，其处置权，特别是林木采伐权，要受到采伐限额等政策的限制，不能像处置其他资产那样“自由”，明明是自己的财产，却不能随意处理。四是林业经营的风险性比较大。由于林业生产周期长，需要大量的资金投入，且投资回收慢，具有较大的风险性。
三、有关建议
1、坚持生态优先，产业促进原则。发达的林业，是国家富足，民族繁荣，社会文明的标志之一。一是宣传定位上。突出抓好加强生态安全和生态关系宣传教育，强化领导生态意识，提高全民生态观念，开展全民义务植树．营造各种纪念林、绿化国土、美化环境，既是物质文明建设，又是精神文明建设。二是转变观念——林业行业的职能定位于对生物圈实施管理，其商业性职能交由其它经济性行业经营。就目前而言，林业应借分类经营改革之机，在加大公益林建设力度的同时，将商品林交给市场，实现林业职能转变：林业行使法律赋予的生态环境管理职能，加强生态监控，实行环境监测和生态监察，实施生态工程的规划与工程质量监督。三是生态建设产业化，用产业支撑生态建设。林农如果从林业产业建设中受到较好的经济效益会进一步激发投资林业的热情。加大用林业产业促进农村产业结构调整力度，转变林业增长方式，拓展产业规模，延长产业链，增加农村劳动力就业机会。把林业作为建设社会主义新农村的内容和途径，使二者互相促进，深化农村改革，促进管理民主；四是用林业产业化统筹城乡经济社会发展，为生态型村镇建设找到有效的实现形式和抓手，而生态型村镇建设又会为发展林业产业创造了空间、舞台、机遇和条件。
2、确保队伍精干稳定。目前林业系统本身，还存在不少问题，尤其是林业工作质量问题。在林业工作质量问题中，突出地表现在工程建设质量和行政执法质量上，林业工程质量建设存在“掺水”现象，而在林业执法上则“以罚代法”现象随处可见。因此，关键是林业行政能力建设，只有全面提高了林业行政能力，林业才能拥有较高的政治地位和社会地位，才能顺利地开展工作，行使自己的生态监控权，更好地完成自身的光荣使命。必须加强林业组织建设：①精简机构。在林业站单独建站的基础上，打破乡镇行政区划，按人口、林地、资源等实际情况进行必要的撤并，重新定编定员定岗，人头经费纳入财政预算。②加强林业队伍建设，强化职工“三德”（社会公德、职业道德、个人品德）教育，实行优胜劣汰，及早淘汰一批不能胜任本职工作的职工，大胆任用德才兼备开拓进取的人才，全面提高林业队伍素质，确保林业队伍具有强大的战斗力。③林业组织内现有企业性质机构全部划出归入企业，推向市场，或者撤销，其它机构全部实行公务员制度，采取垂直方式管理或者实行下管一级制度，从而确保林业队伍的高素质，避免林业行政时的横向干扰；④将林业行政事务同经济利益分离，林业行政处罚刑事处罚收费由财政部门收缴，取消林业行政许可收费和林业行政监督收费，将林业基金改费为税，由税务部门征收，轻费薄税，还利于民；⑤实行林务公开制度，提高林业行政事务透明度，加强林务行政监督和司法监督。
3、强化林业法规和制度建设。我国林业法律法规比较完善，但是，我国的林业行政制度还很不完善，生态环境建设法律法规还不健全，因此，应及早完善这方面工作，促进林业再上新台阶。①尽快制定生态管理、建设与监察法律法规。②尽快制定县级以上《森林法》实施办法，明确地方人民政府和林业主管部门间的职责与权限。③制定林业规划办法，明确规划、区划的制定、批准、实施、监督和改变的程序，以及具体的操作规程、技术标准，克服随意性、多变性，加强规划的制定、实施的管理和监督。比如国土规划是五年一定，变更要省级审批。④制定林业责任制落实办法和森林资源监测监督办法，明确单位和领导的林业责任，实行领导任期的林业和生态监督，同时也使林业建设在生态环境建设中的效益得到全面的量化反映。⑤清理修订与现实不符的技术标准、操作规程、办法，尽快制定尚未制定的各种林业标准、操作规程和办法，尤其是有关森林资源管理、林业工程质量、林业行政执法等标准、规章、和规程的制定和完善，尽快推行森林认证制度。⑥建议制定《湖南省森林资源流转条例》，明确监管机构和中介评估机构，便于及时为资源流转办理其林权变更及注销手续，搞好林权流转的跟踪服务，使林权不因其流转而模糊。
4、推进资源流转，发展壮大非公有制林业。非公有制林业是林业产业化的生力军，是林业经济发展和壮大的基础，推进资源流转是激发非公有制活力最为有效的手段。因此，第一，要完善林地承包经营权流转制度，促进林业产业走规模化、集约化经营的道路。实践证明：小片的、经营权分散的森林很难经营好，也不利于发挥出好的经济效益、生态效益和社会效益。应该利用市场经济的调节机制努力促进林地承包经营权依法流转，使其由过去的分散经营走向规模化、集约化经营。在具体操作上要坚持以下几点：一是要因地制宜。林地承包经营权流转需要一定的客观条件，不搞一风吹、下指标，不以搞运动的方式强制推行；二是要规范有序地促进林地承包经营权依法流转，严格执行有关政策法规；三是各级政府和部门要加以正确引导，积极鼓励承包经营权分散到千家万户的林地，通过合法的流转形式集中起来，进行规模化、集约化经营，充分发挥林地资源的使用效益。总的来说就是“明晰林权，放活经营，规范流转”。第二、实施投资主体的多元化，促进林业各种经济成份的共同发展，出台投资林业产业的鼓励政策。第三、不断完善林业相关政策。如林地承包经营政策、林业分类经营政策、资金投入政策等，都要不断创新和完善。第四、积极发展山林保险事业，为造林经营者投入增加安全感。同时将林业产业看作是生态事业，在政策扶持方面实行倾斜，一是减轻非公有林业经营者的负担。要像减轻农民负担那样，严禁向私有林、非公有制林业经营者乱收费、乱滩派、乱罚款。二是尊重非公有制林业经营者的经营自主权，如经营方式、产品处置等，不得使用行政干预；在采伐林木上，将之作为独立的编限单位，编制经营方案，按审定的经营方案从宽保证限额采伐计划。三是对侵害非公有制林业经营者合法权益的，如撕毁合约、乱砍滥伐、盗伐林木、非法占用林地等行为要坚决查处、依法处理。四是鼓励有经济实力的组织或社会团体投资造林，对荒山、荒坡、采伐迹地实行拍卖、转让、或以股份合作、联营等形式鼓励个人投资造林，可在林业建设项目上给予支持，进一步扶持和大力发展非公有制林业。五是政府、林业主管部门和金融部门对非公有制林业要大力支持，加强指导和引导，并给予融资方面的优惠政策划，为非公有制林业的发展创造宽松的外部环境，推动非公有制林业健康、快速发展。
5、推进林业综合执法改革。一是建议成立林业行政执法大队，由原来的分块执法，多头执法改为综合执法，实行林业执法系统化，一体化，执法大队实行垂直管理。二是执法大队内部设立稽查队，实行流动执法，巡回稽查。三是设立法制办，搞好林业法制服务、行政执法指导工作，提高林业行政执法办案质量和执法水平。
6、强化林业部门社会化服务体系建设。以加强基层林业站社会化服务体系建设，强化社会化服务功能，解决人员出路为出发点，推行公益性服务职能与有偿服务和产业化经营职能相分离为目标，实行“一站为主，多站联合”的模式，建立以技术有偿服务和林业产业经营为主要职能的林业社会化服务机构。同时，可指导和带动农村其它社会化服务组织，如行业协会、专业合作组织等。及时为林业经营者提供技术服务和市场信息，完善林业站的服务职能，为林农提供林业科技方面的服务，如育苗、造林、病虫害防治、培管等方面的技术指导。及时向农民提供最新的市场信息，便于农民自主决策和调整经营方向，围绕市场办林业。加大森林资源的保护管理力度，保护农民对山林经营的合法权利。
7、加大林区基础设施建设力度。社会主义新农村建设不能遗忘林区，林区森林资源得到充分利用，发展森林和农家乐旅游是山区农民脱贫的必由之路，前提条件是尽快改变交通道路和信息闭塞的状况，大力改善人居条件。一是政府要加大投入力度，建好林区的水、电、路等基础设施。二是林业主管部门要对贫困林区实行政策倾斜，如优先保证采伐计划，育林基金全额返回，对贫困户实行结对帮扶等。三是积极引进项目，出台林区建设项目的优惠政策，提高林区产业化水平。
