陕西扎实推进集体林权制度改革工作
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时间：2008-01-15 00:00
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陕西省是一个集体林比重较大的省份。全省现有集体林地13348.87万亩，占林地总面积的70.39%。如何有效释放集体林和农村劳动力资源潜力，促进林区社会经济又好又快发展，一直是省委、省政府着力解决的问题之一。2006年以来，陕西省林业厅按照国家林业局的安排部署，把集体林权制度改革列入“十一五”林业工作重要内容，积极扎实地开展了相关工作。
一、工作进展情况
2007年，是陕西省集体林权制度改革工作的开局之年。按照“先易后难、循序渐进，试点先行、逐步推开”的工作要求，省委、省政府决定在每市选定一个具有代表意义的县（市、区）（西安的户县、咸阳的彬县、宝鸡的太白县、渭南的华阴市、铜川的耀州区、延安的富县、榆林的榆阳区、商洛的山阳县、安康的宁陕县、汉中的西乡县），从2007年7月至2008年9月开展试点工作。试点工作开展以来，在省委、省政府的高度重视和正确领导下，各级党委、政府和各有关部门按照省委、省政府的安排部署，精心组织，扎实工作，密切配合，形成合力，较好地完成了各项工作任务。
按照工作部署，2007年陕西省林改试点要完成建立机构、制定方案、宣传培训和部分实地勘界确权工作。截至目前，省、市、县三级均成立了集体林权制度改革工作领导小组及其办事机构，并落实了专职办事人员；省、市分别制定了林权制度改革工作意见，各试点县均出台了林权制度改革实施方案；省、市、县三级结合实际，采取多种形式，利用多种宣传媒体和途径，开展了广泛深入的宣传培训工作，营造了良好的社会舆论氛围；各试点县按照工作部署和要求，均不同程度地开展了实地勘界确权工作，总体进度达到了省级实施方案的要求，林改试点工作进展顺利，开局良好。
二、主要做法和经验
（一）出台政策，制定措施，使改革工作有章可循。一是省政府出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》。2006年，省林业厅组织开展了广泛深入的省内调查摸底和省外考察学习，通过调查和考察，不仅基本掌握了全省集体林资源权属现状、经营现状、产权制度改革情况、存在的问题以及基层干部、林农对下一步集体林权制度改革的意见和建议等，还基本掌握了林改的组织管理方式、改革的主要对象、改革的具体内容、改革的主要做法以及改革的运转程序等，找准了改革方向，理清了改革思路。在此基础上，今年上半年，省林业厅会同发展改革、财政、司法、国土、农业、民政等省级多部门及各地，共同草拟、修订、完善了《关于推进集体林权制度改革的意见》，经省政府常务会议讨论通过并于5月18日以省政府文件下发。二是制定了操作性强的试点改革实施方案。为积极稳妥推进集体林权制度改革，省政府选定在户县等10个具有典型代表的县（市、区），从2007年7月—2008年9月先行开展改革试点，总结和探索改革工作的经验和做法，统一和规范改革的具体程序和操作方式后，从2008年10月—2010年指导和推动全省集体林权制度改革工作。为做好改革试点，省林业厅在充分酝酿和征求意见的基础上，制定了《陕西省集体林权制度改革试点实施方案》，为试点工作明确了工作措施、工作步骤和工作程序。今年7月7日，省政府办公厅将“方案”下发各地执行。
（二）扎实安排，周密部署，促使各级把林改工作摆上重要议事日程。2007年7月10日，省委、省政府在西安召开了全省集体林权制度改革试点工作会议。省集体林权制度改革领导小组成员单位的负责同志，各市及10个试点县（市、区）的党政领导参加了会议。会议传达了中央领导有关集体林权制度改革工作的指示和全国集体林权制度改革现场会议精神，安排部署了陕西省集体林权制度改革试点工作。会上，省委副书记王侠同志作了重要讲话，省林业厅厅长张社年同志安排部署了试点改革工作。西安、榆林市和太白、宁陕县的负责同志做了表态发言。张伟副省长主持会议并做了总结讲话。本次会议的召开标志着陕西集体林权制度改革工作已正式启动。
宁陕县把动员会当作林改工作的一件大事来抓，召开了县委书记、县长以及县人大主任、县政协主席等二十多位在家县级领导、县直各部门主要负责人、各乡镇党委书记和乡镇长、各乡镇林改工作队正副队长、各村林改工作组组长、以及全县所有村的村支书200多人参加的林改动员会议。这次会议是该县多年来规模最大、规格最高的一次，不仅引起了各级领导对林改工作的高度重视，而且也引起了社会各界尤其是广大农民群众对林改工作的高度重视，社会反响强烈，营造了良好的林改氛围。
（三）加强领导，建立机构，为林权改革提供组织保障。2007年7月4日，省人民政府成立了由省委宣传部、省委政研室、省财政厅、省发改委等14个部门组成的省集体林权制度改革工作领导小组，主管副省长张伟任组长。领导小组在省林业厅设办公室，省林业厅厅长张社年任办公室主任，副厅长陈玉忠任办公室副主任。7月下旬，陕西省集体林权制度改革工作领导小组办公室抽调6名专职工作人员正式组建办公。
为加强对各地集体林权制度改革工作的督促指导，确保全省林改工作顺利进行，陕西省对集体林权制度改革工作实行省林业厅领导挂钩联系制度，即由省林业厅领导分别挂钩联系10个市的林改工作，各处室为相应的联络单位，各处室负责人为相应的联络员。工作职责主要包括：一是认真贯彻落实《陕西省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》，按照国家、省有关集体林权制度改革政策规定，本着“指导到位、督查有力、协调及时、严格把关”的要求，开展督促检查工作。二是指导当地按照《陕西省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》及实施方案要求，成立工作机构，建立工作机制。三是指导当地党委、政府开展集体林权制度改革调查研究工作，协助当地制定集体林权制度改革实施方案。四是指导当地开展林改业务培训，指导村组集体经济组织制定林地承包方案。五是发现违反规定程序、违背农民意愿、损害群众利益的问题，及时与当地党委、政府交换意见，督促及时整改。六是指导当地按时完成阶段性工作，掌握工作进度，定期向省林改办通报有关情况。
宁陕县全力加强对林改工作的组织领导，成立了县委书记任组长、县长任责任组长的县林改领导小组，并明确各乡镇党委书记和各村党支部书记是各自辖区集体林权制度改革工作第一责任人，形成了三级书记抓林改的高位推动局面，为改革工作奠定了组织保障。另外，县委、县政府还从全县范围内抽调337名干部组成14个林改工作队和98个林改工作组，分别由县级干部担任工作队队长、科级干部担任工作组组长进驻全县所有乡镇和行政村指导工作，并明确林改期间，未经县委、县政府同意，原单位不得随意调整工作人员，全体工作队员要全身心地投入林改。通过这项措施，宁陕县为林改工作提供了强大的人力资源保障。
（四）宣传培训，广泛动员，为改革工作营造良好氛围。一是在《中国绿色时报》全文刊载了《陕西省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》。二是编印了12000本林改工作《政策汇编》，向市、县、乡（镇）、村发放，宣传林改政策，提高各级领导思想认识和林改工作人员业务能力。三是创办了《陕西林改动态》，构建了向上传递工作进展、向下传达政策精神的信息交流沟通平台。目前已印发10期。四是积极联系陕西人民广播电台、陕西电视台、《陕西日报》等新闻媒体，制作林改专题节目，开办林改宣传专栏，向社会公众宣传林改的目的意义和政策方针。《秦风热线》节目是陕西省政府纠风办和陕西人民广播电台新闻广播联合举办的一档舆论监督类新闻热线直播节目。主要监督全省各行政执法、经济管理、公共服务以及与群众利益密切相关的政府主要职能部门、行业领域和窗口单位的政风、行风，在陕西省覆盖面广，影响力大，深受各级领导的重视和社会各界的关注。省林业厅积极与该栏目合作，先后四次在电台直播室和乡村现场，通过讲解政策、解答群众热线、现场答复群众问题、群众谈想法期望、省市县领导与群众面对面交流等形式，宣传林改政策，传递群众心声，为林改营造强大的社会舆论氛围。五是省、市、县、乡、村逐级举办业务培训班，不断提高林改工作人员的业务能力。8月19－21日，省林业厅在西安举办了全省集体林权制度改革试点工作业务培训班。10个市林业局的林改负责同志和工作人员，10个试点县的主管县长、林业局长和业务人员等110多人参加了培训。培训会邀请江西省省、县、村三位长期从事林改的政策制定、组织实施、具体操作的同志介绍了林改工作经验，讲解了林改的具体操作方法和程序步骤；陕西省档案局的同志讲解了林改档案管理专业知识。省林业厅在会上还就林改工作进行了再安排再部署，并辅导讲解了林改的一些具体要求和注意事项。通过培训，使省、市、县三级林改人员掌握了林改的基本要领，提高了认识水平和工作能力，收到了良好的效果。
目前，林改工作在陕西省已经家喻户晓，包括农民群众在内的社会公众理解林改、支持林改、参与林改的氛围已经形成。
（五）认真调查摸底，科学制定补偿方案，争取早日实施公益林生态效益补偿。陕西省10个试点县（市、区）共有集体林地2170万亩，其中生态公益林面积1264万亩。试点工作开展以来，各试点县在2006年调查摸底的基础上，又组织人员深入群众，着重了解掌握群众对生态公益林的改革意见和建议。经调查了解，由于受生态公益林管理政策的限制，加之陕西省所有的生态公益林尚未落实补偿政策，群众对这部分林地缺乏改革积极性，不利于林改工作的顺利开展。对此问题，省林业厅按照省政府常务会议纪要精神，积极与省财政厅沟通协商，争取财政支持，尽量在国家尚未落实补偿政策前，先行落实这部分林地的补偿政策，以促进林改工作顺利开展。目前，省林业厅正在组织人员制定《生态效益补偿方案》，修改完善后将与省财政厅联合上报省政府批准，力争尽快落实补偿政策，激发群众对生态公益林的改革积极性，为全面落实林改政策创造条件和奠定基础。
三、2008年工作思路
按照陕西省林改试点工作实施方案，陕西省的试点工作分为组织准备、勘界确权、建档发证和总结验收四个阶段，到明年9月结束。目前试点第一阶段建立机构、制定方案和宣传培训等任务已基本完成，第二阶段外业勘界工作已开展了三个多月。2008年陕西省林改要抓好三项工作：
（一）保质保量完成林改试点任务。一是将户县等10个试点县集体林地通过实地勘查，查清界线和权属，落实到山头地块。二是通过调处林权争议、签订林地承包合同等措施，对10个试点县目前仍由集体管护的集体林，通过家庭承包、集体股份合作经营或者其他经营方式承包到户经营；对已经承包的集体林进一步稳定和完善承包关系；对承包的林地进行登记发证、建立林权档案，将林权证发放到每一户农民手中。三是加强检查监督，坚决杜绝建档发证中出现乱收费现象，切实维护农民群众利益。对不符合政策要求、群众意见较大的林改单位，要责成其返工整改，确保工作质量。
（二）力争建立生态效益补偿制度。在国家未落实陕西省森林生态效益补偿基金前，认真调查户县等10个试点县集体生态公益林的现状、农民收入、财政收入等基本情况，与省财政厅联合制定试点县（市、区）《森林生态效益补偿办法》上报省政府审定。力争将10个试点县的生态效益补偿基金纳入2008年省财政预算，落实生态公益林管护经费，激发试点县农民群众对生态公益林的林改积极性，把林改政策落到实处，也为全省实施森林生态效益补偿基金制度打好基础。
（三）全面启动集体林权制度改革工作。一是在2008年8—9月即试点总结验收时间，要认真总结各市及试点县工作中好的做法和经验，整理汇总试点中存在的具体问题及解决办法。二是在此基础上，制定出台全省林改工作方案和政策性指导意见，为全面开展林改工作奠定基础。三是召开全省林改工作会议，对全省的林改进行安排部署，全面启动林改工作，力争到“十一五”末全面完成全省集体林权制度改革工作。
一、工作进展情况
2007年，是陕西省集体林权制度改革工作的开局之年。按照“先易后难、循序渐进，试点先行、逐步推开”的工作要求，省委、省政府决定在每市选定一个具有代表意义的县（市、区）（西安的户县、咸阳的彬县、宝鸡的太白县、渭南的华阴市、铜川的耀州区、延安的富县、榆林的榆阳区、商洛的山阳县、安康的宁陕县、汉中的西乡县），从2007年7月至2008年9月开展试点工作。试点工作开展以来，在省委、省政府的高度重视和正确领导下，各级党委、政府和各有关部门按照省委、省政府的安排部署，精心组织，扎实工作，密切配合，形成合力，较好地完成了各项工作任务。
按照工作部署，2007年陕西省林改试点要完成建立机构、制定方案、宣传培训和部分实地勘界确权工作。截至目前，省、市、县三级均成立了集体林权制度改革工作领导小组及其办事机构，并落实了专职办事人员；省、市分别制定了林权制度改革工作意见，各试点县均出台了林权制度改革实施方案；省、市、县三级结合实际，采取多种形式，利用多种宣传媒体和途径，开展了广泛深入的宣传培训工作，营造了良好的社会舆论氛围；各试点县按照工作部署和要求，均不同程度地开展了实地勘界确权工作，总体进度达到了省级实施方案的要求，林改试点工作进展顺利，开局良好。
二、主要做法和经验
（一）出台政策，制定措施，使改革工作有章可循。一是省政府出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》。2006年，省林业厅组织开展了广泛深入的省内调查摸底和省外考察学习，通过调查和考察，不仅基本掌握了全省集体林资源权属现状、经营现状、产权制度改革情况、存在的问题以及基层干部、林农对下一步集体林权制度改革的意见和建议等，还基本掌握了林改的组织管理方式、改革的主要对象、改革的具体内容、改革的主要做法以及改革的运转程序等，找准了改革方向，理清了改革思路。在此基础上，今年上半年，省林业厅会同发展改革、财政、司法、国土、农业、民政等省级多部门及各地，共同草拟、修订、完善了《关于推进集体林权制度改革的意见》，经省政府常务会议讨论通过并于5月18日以省政府文件下发。二是制定了操作性强的试点改革实施方案。为积极稳妥推进集体林权制度改革，省政府选定在户县等10个具有典型代表的县（市、区），从2007年7月—2008年9月先行开展改革试点，总结和探索改革工作的经验和做法，统一和规范改革的具体程序和操作方式后，从2008年10月—2010年指导和推动全省集体林权制度改革工作。为做好改革试点，省林业厅在充分酝酿和征求意见的基础上，制定了《陕西省集体林权制度改革试点实施方案》，为试点工作明确了工作措施、工作步骤和工作程序。今年7月7日，省政府办公厅将“方案”下发各地执行。
（二）扎实安排，周密部署，促使各级把林改工作摆上重要议事日程。2007年7月10日，省委、省政府在西安召开了全省集体林权制度改革试点工作会议。省集体林权制度改革领导小组成员单位的负责同志，各市及10个试点县（市、区）的党政领导参加了会议。会议传达了中央领导有关集体林权制度改革工作的指示和全国集体林权制度改革现场会议精神，安排部署了陕西省集体林权制度改革试点工作。会上，省委副书记王侠同志作了重要讲话，省林业厅厅长张社年同志安排部署了试点改革工作。西安、榆林市和太白、宁陕县的负责同志做了表态发言。张伟副省长主持会议并做了总结讲话。本次会议的召开标志着陕西集体林权制度改革工作已正式启动。
宁陕县把动员会当作林改工作的一件大事来抓，召开了县委书记、县长以及县人大主任、县政协主席等二十多位在家县级领导、县直各部门主要负责人、各乡镇党委书记和乡镇长、各乡镇林改工作队正副队长、各村林改工作组组长、以及全县所有村的村支书200多人参加的林改动员会议。这次会议是该县多年来规模最大、规格最高的一次，不仅引起了各级领导对林改工作的高度重视，而且也引起了社会各界尤其是广大农民群众对林改工作的高度重视，社会反响强烈，营造了良好的林改氛围。
（三）加强领导，建立机构，为林权改革提供组织保障。2007年7月4日，省人民政府成立了由省委宣传部、省委政研室、省财政厅、省发改委等14个部门组成的省集体林权制度改革工作领导小组，主管副省长张伟任组长。领导小组在省林业厅设办公室，省林业厅厅长张社年任办公室主任，副厅长陈玉忠任办公室副主任。7月下旬，陕西省集体林权制度改革工作领导小组办公室抽调6名专职工作人员正式组建办公。
为加强对各地集体林权制度改革工作的督促指导，确保全省林改工作顺利进行，陕西省对集体林权制度改革工作实行省林业厅领导挂钩联系制度，即由省林业厅领导分别挂钩联系10个市的林改工作，各处室为相应的联络单位，各处室负责人为相应的联络员。工作职责主要包括：一是认真贯彻落实《陕西省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》，按照国家、省有关集体林权制度改革政策规定，本着“指导到位、督查有力、协调及时、严格把关”的要求，开展督促检查工作。二是指导当地按照《陕西省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》及实施方案要求，成立工作机构，建立工作机制。三是指导当地党委、政府开展集体林权制度改革调查研究工作，协助当地制定集体林权制度改革实施方案。四是指导当地开展林改业务培训，指导村组集体经济组织制定林地承包方案。五是发现违反规定程序、违背农民意愿、损害群众利益的问题，及时与当地党委、政府交换意见，督促及时整改。六是指导当地按时完成阶段性工作，掌握工作进度，定期向省林改办通报有关情况。
宁陕县全力加强对林改工作的组织领导，成立了县委书记任组长、县长任责任组长的县林改领导小组，并明确各乡镇党委书记和各村党支部书记是各自辖区集体林权制度改革工作第一责任人，形成了三级书记抓林改的高位推动局面，为改革工作奠定了组织保障。另外，县委、县政府还从全县范围内抽调337名干部组成14个林改工作队和98个林改工作组，分别由县级干部担任工作队队长、科级干部担任工作组组长进驻全县所有乡镇和行政村指导工作，并明确林改期间，未经县委、县政府同意，原单位不得随意调整工作人员，全体工作队员要全身心地投入林改。通过这项措施，宁陕县为林改工作提供了强大的人力资源保障。
（四）宣传培训，广泛动员，为改革工作营造良好氛围。一是在《中国绿色时报》全文刊载了《陕西省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》。二是编印了12000本林改工作《政策汇编》，向市、县、乡（镇）、村发放，宣传林改政策，提高各级领导思想认识和林改工作人员业务能力。三是创办了《陕西林改动态》，构建了向上传递工作进展、向下传达政策精神的信息交流沟通平台。目前已印发10期。四是积极联系陕西人民广播电台、陕西电视台、《陕西日报》等新闻媒体，制作林改专题节目，开办林改宣传专栏，向社会公众宣传林改的目的意义和政策方针。《秦风热线》节目是陕西省政府纠风办和陕西人民广播电台新闻广播联合举办的一档舆论监督类新闻热线直播节目。主要监督全省各行政执法、经济管理、公共服务以及与群众利益密切相关的政府主要职能部门、行业领域和窗口单位的政风、行风，在陕西省覆盖面广，影响力大，深受各级领导的重视和社会各界的关注。省林业厅积极与该栏目合作，先后四次在电台直播室和乡村现场，通过讲解政策、解答群众热线、现场答复群众问题、群众谈想法期望、省市县领导与群众面对面交流等形式，宣传林改政策，传递群众心声，为林改营造强大的社会舆论氛围。五是省、市、县、乡、村逐级举办业务培训班，不断提高林改工作人员的业务能力。8月19－21日，省林业厅在西安举办了全省集体林权制度改革试点工作业务培训班。10个市林业局的林改负责同志和工作人员，10个试点县的主管县长、林业局长和业务人员等110多人参加了培训。培训会邀请江西省省、县、村三位长期从事林改的政策制定、组织实施、具体操作的同志介绍了林改工作经验，讲解了林改的具体操作方法和程序步骤；陕西省档案局的同志讲解了林改档案管理专业知识。省林业厅在会上还就林改工作进行了再安排再部署，并辅导讲解了林改的一些具体要求和注意事项。通过培训，使省、市、县三级林改人员掌握了林改的基本要领，提高了认识水平和工作能力，收到了良好的效果。
目前，林改工作在陕西省已经家喻户晓，包括农民群众在内的社会公众理解林改、支持林改、参与林改的氛围已经形成。
（五）认真调查摸底，科学制定补偿方案，争取早日实施公益林生态效益补偿。陕西省10个试点县（市、区）共有集体林地2170万亩，其中生态公益林面积1264万亩。试点工作开展以来，各试点县在2006年调查摸底的基础上，又组织人员深入群众，着重了解掌握群众对生态公益林的改革意见和建议。经调查了解，由于受生态公益林管理政策的限制，加之陕西省所有的生态公益林尚未落实补偿政策，群众对这部分林地缺乏改革积极性，不利于林改工作的顺利开展。对此问题，省林业厅按照省政府常务会议纪要精神，积极与省财政厅沟通协商，争取财政支持，尽量在国家尚未落实补偿政策前，先行落实这部分林地的补偿政策，以促进林改工作顺利开展。目前，省林业厅正在组织人员制定《生态效益补偿方案》，修改完善后将与省财政厅联合上报省政府批准，力争尽快落实补偿政策，激发群众对生态公益林的改革积极性，为全面落实林改政策创造条件和奠定基础。
三、2008年工作思路
按照陕西省林改试点工作实施方案，陕西省的试点工作分为组织准备、勘界确权、建档发证和总结验收四个阶段，到明年9月结束。目前试点第一阶段建立机构、制定方案和宣传培训等任务已基本完成，第二阶段外业勘界工作已开展了三个多月。2008年陕西省林改要抓好三项工作：
（一）保质保量完成林改试点任务。一是将户县等10个试点县集体林地通过实地勘查，查清界线和权属，落实到山头地块。二是通过调处林权争议、签订林地承包合同等措施，对10个试点县目前仍由集体管护的集体林，通过家庭承包、集体股份合作经营或者其他经营方式承包到户经营；对已经承包的集体林进一步稳定和完善承包关系；对承包的林地进行登记发证、建立林权档案，将林权证发放到每一户农民手中。三是加强检查监督，坚决杜绝建档发证中出现乱收费现象，切实维护农民群众利益。对不符合政策要求、群众意见较大的林改单位，要责成其返工整改，确保工作质量。
（二）力争建立生态效益补偿制度。在国家未落实陕西省森林生态效益补偿基金前，认真调查户县等10个试点县集体生态公益林的现状、农民收入、财政收入等基本情况，与省财政厅联合制定试点县（市、区）《森林生态效益补偿办法》上报省政府审定。力争将10个试点县的生态效益补偿基金纳入2008年省财政预算，落实生态公益林管护经费，激发试点县农民群众对生态公益林的林改积极性，把林改政策落到实处，也为全省实施森林生态效益补偿基金制度打好基础。
（三）全面启动集体林权制度改革工作。一是在2008年8—9月即试点总结验收时间，要认真总结各市及试点县工作中好的做法和经验，整理汇总试点中存在的具体问题及解决办法。二是在此基础上，制定出台全省林改工作方案和政策性指导意见，为全面开展林改工作奠定基础。三是召开全省林改工作会议，对全省的林改进行安排部署，全面启动林改工作，力争到“十一五”末全面完成全省集体林权制度改革工作。
