河北省集体林权制度主体改革现状及对配套改革的探索与思考
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时间：2008-06-10 00:00
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4月28日，胡锦涛总书记主持召开中共中央政治局会议，研究部署推进集体林权制度改革工作。会议认为，实行集体林权制度改革，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权承包和落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位，对于充分调动广大农民发展林业生产经营的积极性，促进农民脱贫致富，推进社会主义新农村建设，建设生态文明，推动经济社会可持续发展，具有重大意义。
河北省两年来的林改实践，更加证明了中央关于林改决策的英明。2005年11月，河北省人民政府下发了《关于进一步推进集体林业产权制度改革的意见》（下称《意见》）。从2006年起，河北省在编制林地保护利用规划、把林地落实到山头地块的基础上，对仍由农村集体经济组织经营管理的森林、林木和林地进行了以“明晰产权，登记发证”为主要内容的集体林权制度主体改革，基本实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。可以说，改革丰富和完善了农村家庭承包经营制度，顺应发展规律、顺乎农民意愿、合乎农村实际，是加快林业发展、振兴林区经济、富裕广大农村的根本途径，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的有效举措。
一、集体林权制度主体改革基本完成
根据省政府《意见》要求，河北省集体林权制度改革工作共涉及170个县（市、区）的2014个乡（镇）、47827个行政村。截至目前，170个县（市、区）全部编制完成了县级林地保护利用规划，明晰产权8203.4万亩，占任务8299.7万亩的98.8%；登记发证4026.7万亩，占应发证面积的48.5%；新发放林权证95.4万份，基本完成了集体林权制度主体改革任务。河北省在全国首创了县级林地保护利用规划编制与林改同步推进的做法，得到国家林业局的充分肯定，并在全国进行推广。
随着主体改革的基本完成，林改成效在各地初步显现。通过明晰产权、登记发证，让林农吃了“定心丸”，有效激发了农民群众造林绿化的积极性，增强了森林资源保护意识，从“要我造林”变为“我要造林”，“看好自家山、管好自家林”已经成为广大农民的自觉行动；通过确权发证，实现了责、权、利三者的有机统一，社会资金开始向林业聚集；通过制定和执行一系列优惠政策，减轻了林农负担，农民群众得到了更多实惠。据统计，2007年，林改区域内造林较上年度增加15.7万亩；用于林业建设的社会资金较上年度增加3.14亿元；参改农民林业增收37.55亿元，较上年度增加14.01亿元。
二、深入推进集体林权制度改革任重道远
河北省集体林权制度主体改革虽已基本完成，但巩固主体改革成果、推进配套改革的任务还相当艰巨。
（一）主体改革还需要巩固完善。由于河北省林地类型复杂多样，特别是经过上世纪80年代林业“三定”和90年代“四荒”拍卖，各地林权关系复杂。加之受林业比较效益不高，农民和地方财政对林业依赖程度较低等因素的影响，少数县（市、区）对林改的认识不够到位，重视程度不够，组织不够有力，在明晰产权、登记发证、档案管理、纠纷调处等方面还存在实施不规范、管理不到位等亟待解决的问题，以进一步提高工作质量，巩固主体改革成果。
（二）森林资源管理面临一些新问题。主体改革把原来由集体统一经营的山林分给农户，一家一户的经营模式决定了在短时间内难以形成统一高效的巡山、护林、防火的新机制，森林资源管护成本在短期内有所提高。现行的林木采伐管理与权利人的处置权呈现不对称性，采伐限额直接落实到户与木材生产计划科学执行还需要进行有效对接。
（三）森林资源资产评估体系和流转体系不健全。省政府《意见》提出，要“在明晰集体林产权的基础上，鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转”。在改革实践中，各地也探索了“作价承包”、“买卖山林”等做法，通过招标、拍卖等形式，对林地使用权和林木所有权进行流转。但由于在森林资产评估中，存在评估程序简单，缺乏有资质的评估机构和科学的评估方法，导致评估价值与实际价值差距较大，影响了山林流转的规范、有序进行。
（四）林权抵押贷款需要进一步规范。据不完全统计，2007年底，全省用林权证抵押贷款6400万元。由于林木生长周期长、林木资产评估手续不完善等原因，这些抵押贷款和其他短期贷款不同，存在许多不可预测的风险，这对林权权利人和金融部门都可能是一个隐患，也不利于林权抵押贷款的健康发展。
（五）林业经济合作组织不健全。由于主体改革刚刚基本完成，相关配套政策还不完善，林农容易受“一家一户”的小农经营思想影响，缺乏合作经营意识，建立林业经济合作组织尚需时间，对于林业这一需要规模经营、多元化发展的部门来说是一个挑战。另外，林业产业链处于初级阶段，林业产业化程度较低，不能为林农收人持续稳定增长提供相应的保障，因此，亟需各级政府和各有关部门进行指导、引导和扶持。
三、在巩固林权制度主体改革基础上稳步推进配套改革
主体改革只是明晰了产权，落实了林业经营主体，实现了改革阶段性目标。全面完成集体林权制度改革任务，还要在巩固完善主体改革基础上，适时推进配套改革，从体制、机制上保障农民群众的经营权、处置权和收益权。
（一）继续加大主体改革力度。一是强化组织领导，稳定工作机构，充实工作人员。二是加强督促检查，认真解决林权纠纷，妥善处理历史遗留问题，提高改革质量。三是加强引导服务，规范工作程序，提高农民群众申领林权证的主动性，加快发证进度。四是统一档案制度，搞好人员培训，配置必要设施，确保改革档案完整、准确和安全。五是加大资金投入力度，制定和落实科学、合理的改革经费补助措施。
（二）改革森林经营管理制度。要积极探索森林资源采伐管理的新模式、新举措，推进林改后森林经营方案的编制和实施。通过指导农民编制森林经营方案，树立可持续经营的理念，确保广大林农能够公平、公正地拿到采伐指标。引导林农组建联防、联保、联控的新型管护组织，形成以农村社区为单位的群防群治格局，鼓励有责任心、有管理能力、有管护经验的林农牵头承包管护山林，使森林管护责任制落到实处。
（三）建立森林资源评估和流转体系。一是依托省森林资源调查规划设计院、省林业科研院校等单位的技术力量，创建森林资源资产评估服务机构，积极培养森林资源专业评估人才。二是加强林权登记管理，建立省、市、县（市、区）三级林权登记管理中心。三是在产权明晰的基础上，依托市、县林权管理服务中心，搭建交易平台，逐步建立统一、公平、高效的林木、林权交易市场。四是根据有关法律和政策，研究制定森林资源流转的程序和办法，规范森林资源转让的信息发布、资产评估和林权变更行为，确保森林资源流转规范、有序地开展。
（四）健全新型的林业合作经济组织。一是制定出台关于建立新型林业合作经济组织的指导意见，明确林业合作经济组织的组织形式、运作方式、合作经营规模、申报程序等。二是在产权明晰、林农自愿的基础上，以资金、技术和亲情、友情为纽带，发展各类林业专业合作社和专业协会等新型林业合作经济组织。三是大力推进资本与林地的联合，加强“企农、银农、科农”的对接，引进大公司、大集团与林农合作建基地，探索“公司+基地+农户”等产供销一条龙、林工贸一体化现代林业经营组织模式。
（五）建立有效的林业支持体系。一是积极协调金融机构，扩大面向林权所有者的小额金融信贷产品，重点加大对林权所有者发展林地经济等林业生产的金融扶持力度。二是研究制定切实可行的林权证抵押贷款管理办法，规范林权证抵押贷款程序，协调有关部门出台并落实贴息政策。三是探索建立政策性森林保险制度，发展林业保险业务，提高农民抵御林业自然灾害的能力。四是完善公益林补偿制度，积极推动建立地方森林生态效益补偿基金制度，拓展多渠道补偿的途径。
河北省两年来的林改实践，更加证明了中央关于林改决策的英明。2005年11月，河北省人民政府下发了《关于进一步推进集体林业产权制度改革的意见》（下称《意见》）。从2006年起，河北省在编制林地保护利用规划、把林地落实到山头地块的基础上，对仍由农村集体经济组织经营管理的森林、林木和林地进行了以“明晰产权，登记发证”为主要内容的集体林权制度主体改革，基本实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。可以说，改革丰富和完善了农村家庭承包经营制度，顺应发展规律、顺乎农民意愿、合乎农村实际，是加快林业发展、振兴林区经济、富裕广大农村的根本途径，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的有效举措。
一、集体林权制度主体改革基本完成
根据省政府《意见》要求，河北省集体林权制度改革工作共涉及170个县（市、区）的2014个乡（镇）、47827个行政村。截至目前，170个县（市、区）全部编制完成了县级林地保护利用规划，明晰产权8203.4万亩，占任务8299.7万亩的98.8%；登记发证4026.7万亩，占应发证面积的48.5%；新发放林权证95.4万份，基本完成了集体林权制度主体改革任务。河北省在全国首创了县级林地保护利用规划编制与林改同步推进的做法，得到国家林业局的充分肯定，并在全国进行推广。
随着主体改革的基本完成，林改成效在各地初步显现。通过明晰产权、登记发证，让林农吃了“定心丸”，有效激发了农民群众造林绿化的积极性，增强了森林资源保护意识，从“要我造林”变为“我要造林”，“看好自家山、管好自家林”已经成为广大农民的自觉行动；通过确权发证，实现了责、权、利三者的有机统一，社会资金开始向林业聚集；通过制定和执行一系列优惠政策，减轻了林农负担，农民群众得到了更多实惠。据统计，2007年，林改区域内造林较上年度增加15.7万亩；用于林业建设的社会资金较上年度增加3.14亿元；参改农民林业增收37.55亿元，较上年度增加14.01亿元。
二、深入推进集体林权制度改革任重道远
河北省集体林权制度主体改革虽已基本完成，但巩固主体改革成果、推进配套改革的任务还相当艰巨。
（一）主体改革还需要巩固完善。由于河北省林地类型复杂多样，特别是经过上世纪80年代林业“三定”和90年代“四荒”拍卖，各地林权关系复杂。加之受林业比较效益不高，农民和地方财政对林业依赖程度较低等因素的影响，少数县（市、区）对林改的认识不够到位，重视程度不够，组织不够有力，在明晰产权、登记发证、档案管理、纠纷调处等方面还存在实施不规范、管理不到位等亟待解决的问题，以进一步提高工作质量，巩固主体改革成果。
（二）森林资源管理面临一些新问题。主体改革把原来由集体统一经营的山林分给农户，一家一户的经营模式决定了在短时间内难以形成统一高效的巡山、护林、防火的新机制，森林资源管护成本在短期内有所提高。现行的林木采伐管理与权利人的处置权呈现不对称性，采伐限额直接落实到户与木材生产计划科学执行还需要进行有效对接。
（三）森林资源资产评估体系和流转体系不健全。省政府《意见》提出，要“在明晰集体林产权的基础上，鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转”。在改革实践中，各地也探索了“作价承包”、“买卖山林”等做法，通过招标、拍卖等形式，对林地使用权和林木所有权进行流转。但由于在森林资产评估中，存在评估程序简单，缺乏有资质的评估机构和科学的评估方法，导致评估价值与实际价值差距较大，影响了山林流转的规范、有序进行。
（四）林权抵押贷款需要进一步规范。据不完全统计，2007年底，全省用林权证抵押贷款6400万元。由于林木生长周期长、林木资产评估手续不完善等原因，这些抵押贷款和其他短期贷款不同，存在许多不可预测的风险，这对林权权利人和金融部门都可能是一个隐患，也不利于林权抵押贷款的健康发展。
（五）林业经济合作组织不健全。由于主体改革刚刚基本完成，相关配套政策还不完善，林农容易受“一家一户”的小农经营思想影响，缺乏合作经营意识，建立林业经济合作组织尚需时间，对于林业这一需要规模经营、多元化发展的部门来说是一个挑战。另外，林业产业链处于初级阶段，林业产业化程度较低，不能为林农收人持续稳定增长提供相应的保障，因此，亟需各级政府和各有关部门进行指导、引导和扶持。
三、在巩固林权制度主体改革基础上稳步推进配套改革
主体改革只是明晰了产权，落实了林业经营主体，实现了改革阶段性目标。全面完成集体林权制度改革任务，还要在巩固完善主体改革基础上，适时推进配套改革，从体制、机制上保障农民群众的经营权、处置权和收益权。
（一）继续加大主体改革力度。一是强化组织领导，稳定工作机构，充实工作人员。二是加强督促检查，认真解决林权纠纷，妥善处理历史遗留问题，提高改革质量。三是加强引导服务，规范工作程序，提高农民群众申领林权证的主动性，加快发证进度。四是统一档案制度，搞好人员培训，配置必要设施，确保改革档案完整、准确和安全。五是加大资金投入力度，制定和落实科学、合理的改革经费补助措施。
（二）改革森林经营管理制度。要积极探索森林资源采伐管理的新模式、新举措，推进林改后森林经营方案的编制和实施。通过指导农民编制森林经营方案，树立可持续经营的理念，确保广大林农能够公平、公正地拿到采伐指标。引导林农组建联防、联保、联控的新型管护组织，形成以农村社区为单位的群防群治格局，鼓励有责任心、有管理能力、有管护经验的林农牵头承包管护山林，使森林管护责任制落到实处。
（三）建立森林资源评估和流转体系。一是依托省森林资源调查规划设计院、省林业科研院校等单位的技术力量，创建森林资源资产评估服务机构，积极培养森林资源专业评估人才。二是加强林权登记管理，建立省、市、县（市、区）三级林权登记管理中心。三是在产权明晰的基础上，依托市、县林权管理服务中心，搭建交易平台，逐步建立统一、公平、高效的林木、林权交易市场。四是根据有关法律和政策，研究制定森林资源流转的程序和办法，规范森林资源转让的信息发布、资产评估和林权变更行为，确保森林资源流转规范、有序地开展。
（四）健全新型的林业合作经济组织。一是制定出台关于建立新型林业合作经济组织的指导意见，明确林业合作经济组织的组织形式、运作方式、合作经营规模、申报程序等。二是在产权明晰、林农自愿的基础上，以资金、技术和亲情、友情为纽带，发展各类林业专业合作社和专业协会等新型林业合作经济组织。三是大力推进资本与林地的联合，加强“企农、银农、科农”的对接，引进大公司、大集团与林农合作建基地，探索“公司+基地+农户”等产供销一条龙、林工贸一体化现代林业经营组织模式。
（五）建立有效的林业支持体系。一是积极协调金融机构，扩大面向林权所有者的小额金融信贷产品，重点加大对林权所有者发展林地经济等林业生产的金融扶持力度。二是研究制定切实可行的林权证抵押贷款管理办法，规范林权证抵押贷款程序，协调有关部门出台并落实贴息政策。三是探索建立政策性森林保险制度，发展林业保险业务，提高农民抵御林业自然灾害的能力。四是完善公益林补偿制度，积极推动建立地方森林生态效益补偿基金制度，拓展多渠道补偿的途径。
