集体林权改革进入快车道
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时间：2008-06-23 00:00
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从福建省开始的集体林权改革，目前已在全面推进。“这次是自下而上的一项改革，福建、山东、江西、辽宁、云南等省的林改相关文件都已经出台，地方政策的出台早于中央政策”, 北京大学环境科学与工程学院教授徐晋涛表示。
自2006年以来，集体林权制度改革已连续3年成为中央一号文件部署的农村改革工作重点。
今年4月28日，胡锦涛主持中共中央政治局会议，研究推动集体林权制度改革。这次会议确立了改革的5项原则，即：必须坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。
这项惠及亿万农民的改革，被广泛解读为农村生产关系的一次变革，事关全局，影响深远。在福建省的洪田村，分山到户以后，村民人均每年的林业收入达3000元以上，占当地农民人均年纯收入的一半以上。现在，农民“把山当田耕，把树当菜种”。
我国集体林权制度改革的总体目标是：到2010年，基本完成以农民家庭承包经营为主体，以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权，确保收益权为主要内容的改革任务。
届时，亿万农民将得到最大的实惠。
曲折的林改
“从大的历史背景来看，集体林权改革经历了几次反复”，徐晋涛对《中国投资》说。2006年，在国家林业局政策法规司支持下，世界银行支持启动了中国集体林权制度改革研究。主持该项研究的北京大学环境科学与工程学院教授徐晋涛，在近两年时间里对福建、江西、浙江、安徽、云南等9省集体林权制度改革进行了实地调查。调查范围涉及49个县、141个乡、288个村和3180个农户，取得了大量的一手资料。
1981年3月8日中共中央、国务院发出《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，随后，林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）工作在全国开展。
集体林区和集体农田一样属于集体土地的范畴，农民集体经济组织拥有林地。“在典型的林业地区，大田都是林地，如四川、福建，农田非常稀有，人均大概只有3-4分地，但林地能达到几亩。如果不搞承包制，农民利益就得不到同等对待，不能像种田农民那样提高收入”。徐晋涛说。
《关于保护森林发展林业若干问题的决定》得到了广大农民的拥护，在全国推进的速度非常快，到1986年底，全国70%的林地实行了分林到户。
但改革并不顺利，也遇到了一些阻力。在当时，国有林区的经营管理是林业主管部门和国有企业负责。集体林区归集体组织，但木材营销，无论是国有林区还是集体林区都是由林业部门主管。在上世纪80年代，木材属于紧俏物资，林地收入也是地方政府非常重要的财源。改革无疑触动了利益格局。
1985年国务院出台了有关放开集体林区木材经营文件，希望打破林业部门对木材营销的垄断，放开木材市场。但没多久，全国不断上报出现“乱砍滥伐”现象。
“这实际上是一个伪命题，是在统购统销的条件下才有的命题。分林到户后就不存在了。国家把林地分给农民后，农民有权利处置，根据市场情况决定什么时候砍伐，以及砍伐多少，就不存在乱砍滥伐这种事情”。徐晋涛表示。
1987年中共中央国务院发布《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》，指出成片林区没有实行分林到户的将不再分，已经分的要加强集体管理，鼓励联合。而木材经营的权利交给林业部门的木材经营公司一家经营。
1987年还确立了一个非常重要也饱受争议的制度，就是采伐限额，这成为林业部门管理全国林木的一个基本制度。其核心是要保证采伐量低于生长量。根据对全国林木资源的清查，核算每省每年的采伐量指标，由省下达到县、国营林场，逐级控制，不得突破。各县每年按资源消长情况，向乡、村下达年度采伐计划，实行木材生产“一本帐”，不得层层加码。
一直到2003年，中央发布9号文件再次启动了林改，带有鲜明计划经济烙印的限额管理制度仍然得到了保留。
福建改革探路
集体林权改革的再次启动，首先要归功于福建省的实践。有意思的是，这次林改的发源地福建其实是第一次林改中明确表示拒绝分林到户改革的省份。
当时，福建省政府对分林到户的改革是持否定态度的。已经有一部分区县实行了分林到户的也被省里制止了，只进行了32%，是所有省份中最低的（相比之下，江西省的分林到户达到了90%）。
当时，福建省准备尝试新的改革模式，就是在三明等地出现的股份合作制的集体林地。这种“分股不分山，分利不分林”模式下，林地的经营归集体，农民的利益体现在股份上，收入要通过再分配的方式分给农民。
这种模式，看似把林业部门保护控制林地的诉求和农民利益诉求统一了，但在实践检验中却行不通。尽管集体经营实现了，但给农民分利的承诺没有实现，实际上是新瓶装旧酒，经营效率非常低。2002年5月任福建省林业厅厅长黄建兴上任后第一件事就是到当年两个试点村看一看，现实令他失望：一个村的“股权证”底册被村干部收走了，4000多元的木材款被村干部私分了；另一个村的林地被以65万元的价格卖了，村民没拿到1分钱。
“福建的农民经营意识非常强，但是70%的土地集体经营，农民的意见非常大”，徐晋涛说。
另一个也是更加严峻的问题是，林地保护成为最让林业部门头疼的大事。光是2004年，福建省就发生林地火灾1200起。
徐晋涛认为，“由于产权不合理，农民守着林地无利可图。农民对林地的经营管理体制有意见，则集体林地的保护和管理的困难与日俱增，森林资源的生态效益就得不到保障。”
2003年4月，福建省政府出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》，提出“用3年的时间，全省基本完成集体林权制度改革任务”。
福建省提出，长期稳定林地承包政策，规范森林资源流转，规范林地使用费收取、使用和管理；“突出3项改革”，突出林业投融资体制改革，突出商品林采伐管理制度改革，突出林业经营方式改革；“完善6个体系”，就是完善林业保护体系、林业服务体系、林业科技支撑体系、林业管理体系、林业生态建设体系、林业产业发展体系。
林改制度成为森林防火的重要推动力。相比林改前，2006年福建森林火灾发生率下降了70％以上，仅发生100多起，在全国森林防火工作综合评比中名列第一。
目前，福建已经建立了流转平台，包括林地、林产品，都可以在产权交易中心拍卖转让。
改革突破了什么
“我国的新农村建设，中央领导一再强调不要搞成新村庄建设，我理解中央主要希望的是制度建设。但是农村的制度建设空间并不大，主要就是两个，一个是取消农业税，使得政治经济关系得到很大改善，几千年的皇粮不交了；另一个就是林改”。徐晋涛表示。
作为一项具有重大政治经济涵义的改革，集体林权改革受关注的程度越来越高，级别越来越高，过去都是林业局出台文件，最后成为中共中央文件，体现出政府关心农民，放权让利给农民的立场非常坚决。
“从基层看，此次林改与第一次比，权利更加深化，手续也更加规范”，徐晋涛说。
另一个特点是，林权内容更加丰富。首先合同期大大延长了，过去10多年，现在则30-70年。等于赋予了更多权利降低了风险。而随着土地承包法和物权法的颁布，林农的经营权有了更清晰的界定。过去，林农有哪些具体的权利很不清楚，而财产权实际上有很丰富的内容。法律的发展对林农非常有利，如转让承包抵押的权利都被赋予了承包者。这是与大环境分不开的很重要的现象。
更重要的是，林改方案是由村民大会或村民代表决定的。过去，多大比例的林地由集体经营，农民什么形式经营都是政府制定的。“这次，我看的几个省都将这些决定权给了农民。福建一开始就表示，不做具体规定，由村民代表大会2/3通过决定”。徐晋涛说。
备受争议的限额管理制度也在改革中得到了重新审视。福建林改很有可能将最先享受到限额松动的优惠。作为最先进行林改的试验区，福建省正在探索资源管理新体制。
“从数字上看，我们调查了60个村，2005年采伐量是2000年的2.5倍，限额一般都是不变的，不会增长。这也印证了限额管理事实上已非常虚弱了”。徐晋涛说。
目前，林业局已经发布了森林经营方案的试行办法，也就是农民要上交方案，按此实施不再实行限额。森林经营方案有可能成为替代资源管理制度的过渡性政策。
世界银行中国局局长、驻华代表杜大伟对中国集体林权制度改革评价很高。他认为中国有很多林权改革经验，森林管理有了改进，值得其他发展中国家借鉴。
全面推动林改配套改革
2月28日，国家林业局副局长张建龙在集体林权制度改革国际研讨会上指出，将重点从5个方面推进集体林权制度配套改革。
一是改革森林经营管理制度，落实经营主体对林木的处置权。特别要探索林权制度改革后，森林资源采伐管理的新模式、新举措，要推进森林经营方案的编制和实施，通过指导农民编制森林经营方案，树立可持续经营的理念，不断提高农民经营森林的质量和林地产出效益。进一步简化采伐审批程序，实行采伐限额公示制度，提供便捷服务，依法保障林农平等获得采伐的权利。
二是规范森林、林木和林地使用权流转。建立林木流转交易市场，健全林木林地资源资产评估制度，服务广大林农，促进林业生产要素的合理流转，同时要不断加强对农民林业政策、法律、法规等方面的培训，让农民真正成为“明白人”，采取措施防止林农失山失地的情况发生。
三是建立政策性森林保险制度。1月中旬以来发生在中国南方地区的雨雪冰冻灾害给林业造成了巨大损失，暴露出中国林业在抵御特大自然灾害能力方面的诸多问题，特别是林业保险体系的缺失，不利于保障林农群众的利益。将学习借鉴国际上较为成熟的林业保险经验，要通过试点，探索建立中国的政策性森林保险制度，不断提高农民抵御林业自然灾害的能力。
四是完善公益林补偿制度。2004年起，中国建立了森林生态效益补偿基金制度，开辟了森林生态效益有价的历史，公益林经营者得到了补偿。但由于补偿标准过低，集体林权制度改革后，经营商品林与经营公益林收益反差较大。在财力允许的前提下，中国将进一步提高补偿标准，探索分类补偿办法，同时拓展多渠道补偿的途径。
五是扶持农民林业合作组织的发展。研究出台相关措施，更好地增强农民抵御市场风险的能力，推进林业规模化、产业化、标准化、集约化经营。
我国集体林权制度改革的总体目标是：到2010年，基本完成以农民家庭承包经营为主体，以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权为主要内容的改革任务。
投融资研究
公共产品与服务的融资方式
公共产品与服务的资金来源更多地依赖于3种方式，即政府出资，服务收费及民间捐赠。公共产品与服务的健康与持续发展有赖于这3种融资方式的规范、有序与高效运行
公共产品与服务融资的目的在于为其繁荣与发展提供足够的资金支持。由于公共产品与服务自身特性的影响，其资金筹措应遵循公平与效率兼顾的原则，既能反映资源优化配置的要求，又能反映社会责任与公众利益的需要。
公共产品与服务的融资方式包括：国家财政拨款，商业银行贷款，外国政府及机构捐助，国际金融机构贷款，发行债券与股票，事业收费，土地出让收益，信托资金，慈善基金，其他途径。但是，由于公共产品与服务的某些特殊性比基础设施更为显著，如公共产品特性、外部性和再分配效应，因而，约束了市场机制在公共产品与服务融资中的作用。总体而言，公共产品与服务的资金来源更多地依赖于3种方式，即政府出资，服务收费及民间捐赠。公共产品与服务的健康与持续发展有赖于这3种融资方式的规范、有序与高效运行。
政府出资：要提高透明度
经济学家认为，政府应以公共利益和社会福利最大化为财政支出目标，在社会经济生活中，人们也都希望政府按公共需求及其重要性安排其各项开支。公共产品与服务（科、教、文、卫、体）作为人类社会特有的活动，就其本质而言，它是社会对大众施加有目的的影响，把他们培养成符合社会要求的人，从而促进人类个体发展和社会整体发展的一种精神生产活动。公共产品与服务领域不仅具有特定的生产和经济功能与价值，同时也具有十分广泛的社会、政治功能与价值。从这个意义上讲，政府对公共产品与服务的社会、政治价值的追求，以及满足社会或国家对这些政治、文化等价值与功能的公共需要，就成为政府为公共产品与服务出资的主要原因之一。
那么，在现实中，政府能否有效地按照社会及公共需要为公共产品与服务出资呢?尽管公共产品与服务部门代表了十分重要的公共需要，理应予以优先保障，但现实中政府能用于满足各种需要的公共资源是有限的。这就使政府在满足各种公共需要的过程中，必须对多种备选的方案进行权衡和选择。这样，一是由于政府官员在制定政策时，往往会根据个人利益最大化的准则来行使其职权，因而会优先考虑那些利益集团压力较大、或者说对其个人利益影响较大的公共需求。例如，来自教育及医疗需求方面对政府官员的压力远不如来自国防、行政等方面的压力大，那么，受利益集团压力及政府官员意愿的影响，政府对公共产品与服务的出资很可能会被放在不太重要的位置上。在公共支出监督约束机制不健全的情况下，政府往往热衷于投资电力、公路、机场、通信等经济基础设施，而不愿意对周期长、见效慢的公共产品与服务项目投资。因而，要保证政府对公共产品与服务必要出资，就必须加强对公共产品与服务投资的立法，同时通过提高政府对公共产品与服务支出行为的透明度，使政府投资行为受到更为有效的约束。
按照事权与财权相统一的原则，还必须对政府的财政税收做出明确的划分，并在此基础上确立规范的转移支付制度。根据财政学原理，政府间税收划分首先应该体现经济分级管理的原则，各级政府各自承担一定的发展公共产品与服务的职责，这些职责的履行需要相应的财力作保证，这种财力应主要来源于本辖区纳税人的税款；其次要体现公共产品与服务产品分级提供的要求，即中央税和地方税应该能够在一定程度上满足全国性和地方性公共产品与服务产品与服务的需求总量、结构和质量要求。公共产品与服务的产品与服务多为公共产品或准公共产品，在不同地区和不同人群之间，享有的基本社会服务（例如基础教育和医疗）水平应该基本一致。而在现实中，地方政府之间的收入能力和支出水平的差异足以使公共产品与服务产品与服务提供的地区差距拉大。因此，要实现这种差别的最小化，需要依赖中央政府对地方政府的财政转移支付。通过中央对地方的均等化转移支付，解决财力和支出需求之间的差异，实现基本公共服务的均等化。
政府收费：需符合一定准则
政府收费是指政府向居民提供特定服务或实施特定管理所收取的规费（fees）以及政府对其所提供的公共产品和服务而直接向使用者或受益者收取的使用费（user charges）。
政府收费大致可分为以下几类：1．公共服务或产品的使用费。即政府部门因提供了某种公共产品或服务而直接向受益者收取的费用。2．特许权使用费。国家特许经营、使用国家资源和政府资产进行盈利活动时收取的费用。3．按法律、法规进行登记、注册、颁发证照，收取的规费。4．在有的国家还包括由政府或政府委托机制，进行各种鉴定、评估活动收取的中介费用。
需要政府及某些职能部门收费，出于以下考虑：第一，规范社会秩序，保障公众利益。许可某种行为或不许可某种行为，例如驾驶证费、护照签证费等。第二，提供公共产品并调节其供求关系。公共产品容易出现免费搭车，产生产品消费上的拥挤现象。收费可缓解拥挤，还能筹资。日本一位学者曾指出，通过收费制度偿还了建设高速公路的本金之后，也不宜免费使用，否则高速路比普通公路更拥挤。第三，消除负的外部性。如排污费、交通罚款等；第四，提高公共服务质量。
公共产品与服务收费必须符合一定的准则。其一，按照受益的大小来确定收费标准，受益多则多收费，受益少则少收费。公共产品与服务产品与服务大多具有准公共产品特性，部分收益是外部化的，确定收费标准时，应以其私人收益为主要依据，而不应将公共产品与服务所产生的社会收益，也纳入私人收益来确定其收费高低。其二，如果提供公共产品与服务产品与服务的是非营利性组织，收费就是以非营利为目标的，此时绝不能把收费看作创收手段，收费就只是要收回公共产品与服务的全部成本或部分成本。其三，应对容易产生拥挤的公共产品与服务产品与服务进行收费。如果公共产品与服务的资本投入是由税收解决的，并且公共产品与服务产品与服务的使用并不拥挤，那么就不应该收费，否则收费会导致公共产品与服务产品与服务使用不足和闲置，反而增加浪费。
对公共产品与服务产品与服务的使用收费通常采取三部分定价方法。
第一，公共产品与服务产品与服务的准入成本定价。准入成本定价是指回收公共产品与服务产品建造或安装成本的使用价格。也就是说，对于公共产品与服务产品与服务的长期生产成本来讲（资本性投入），直接或间接从该社会服务设施中获益的人都应该为其支付相应的成本份额。
第二，公共产品与服务产品与服务的经营成本定价。经营成本定价是指回收公共产品与服务产品与服务的经营成本或可变成本的使用价格。这部分公共产品与服务产品与服务成本的回收，直接使用公共产品与服务产品与服务的多寡有关。如果使用公共产品与服务产品与服务的边际收益全部是由使用者获得，那么使用者应该负担全部边际成本。
第三，公共产品与服务产品与服务的拥挤成本定价。拥挤成本定价是指回收公共产品与服务产品与服务拥挤成本的使用价格。拥挤成本是指另外增加消费者产生对其他使用者的超额成本。例如，当医院变得更拥挤时，就诊过程变慢并增加了其他看病者的时间成本；当体育馆变得更拥挤时，在体育馆中的消费者减少了愉悦。在这种情况下，增加一个消费者并没有增加长期成本和经营成本，收费是为了在竞争性需求中优化配置资源。拥挤使用费的定价要根据拥挤的程度来定。拥挤通常是出现在某些时间段上的，因此，拥挤使用费的收取在不同时间段上的价格是不一样的。显然高峰期的价格较高。拥挤收费会产生净收益。这正是拥挤使用费的优点，因为这可以为提供新设施筹措资金，最终从根本上解决拥挤问题。
民间捐赠：适当进行利益补偿
捐赠又名赠与，是指捐赠人自愿将自己的财产无偿转让给受赠人所有的行为，它是公共产品与服务发展的一种基本融资方式。在没有强制力的情况下，私人捐赠的动机主要表现在以下方面。第一，利益驱动。利益驱动机制即是以利益（某种好处）为驱动力的一种相互作用的过程或体制。如果捐赠主体能够从自己的捐赠行为中获取一定的、或相当的甚至更大的利益补偿，或者，得到其他形式的鼓励表彰或慰勉（比如社会声望、个人受尊敬等），势必能够增强或者巩固其捐赠的积极性。运用利益驱动机制对捐赠人进行利益补偿不仅是必要的，而且是合法的，通常各国都以立法形式确认这种利益驱动的合法性。第二，宗教信仰驱动。宗教团体在世界各国都是公共产品与服务的有力支持者，一方面，教徒受宗教信仰的影响，捐款资助公共产品与服务；另一方面，宗教团体也通过非营利活动吸引更多教徒，这不仅扩大了教会影响，也聚集了更多资金。第三，纯粹的利他主义动机。利他主义者是那些认为自己有义务为慈善事业和公益事业作贡献的人。不少实证研究发现，很大一部分社会公益事业捐赠人带有强烈的意识形态色彩或宗教色彩。他们往往把自己的事业当成一种使命，使命感使他们对从事的事业锲而不舍。
当然，“慈善不足”(philanthropic insufficiency)也是社会公益事业融资过程中的普遍现象。原因在于：首先，许多国家对慈善捐赠都规定了不同程度的税收减免，但是，税收减免的手续繁杂、限制苛刻且税前扣除比例偏低影响了民间捐赠的热情。其次，潜在捐赠人和非营利部门之间的信息不对称，捐赠人难以监督其捐款的使用情况。非营利部门不愿透露非常基本的财务和项目信息，而是进行秘密的幕后操作。这种信息不对称性使得一些非营利组织的管理者可以滥用职权，用他们获得的公共捐赠谋取个人私利。由此引发的不信任感限制了非营利部门通过自愿捐赠而获得收入的能力。再次，捐款的自愿性。非营利组织没有政府那种强制性力量，捐赠是一种自愿性的行动。由于公共产品供给中普遍存在的“搭便车”问题，更多的人倾向于不花成本地享受别人提供给自己的福利，而缺少用利他性的方式为别人提供福利的激励机制。专家研究表明，尽管民间捐赠对公共产品与服务发展十分重要，但是，它始终不是公共产品与服务的主要资金来源。
自2006年以来，集体林权制度改革已连续3年成为中央一号文件部署的农村改革工作重点。
今年4月28日，胡锦涛主持中共中央政治局会议，研究推动集体林权制度改革。这次会议确立了改革的5项原则，即：必须坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。
这项惠及亿万农民的改革，被广泛解读为农村生产关系的一次变革，事关全局，影响深远。在福建省的洪田村，分山到户以后，村民人均每年的林业收入达3000元以上，占当地农民人均年纯收入的一半以上。现在，农民“把山当田耕，把树当菜种”。
我国集体林权制度改革的总体目标是：到2010年，基本完成以农民家庭承包经营为主体，以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权，确保收益权为主要内容的改革任务。
届时，亿万农民将得到最大的实惠。
曲折的林改
“从大的历史背景来看，集体林权改革经历了几次反复”，徐晋涛对《中国投资》说。2006年，在国家林业局政策法规司支持下，世界银行支持启动了中国集体林权制度改革研究。主持该项研究的北京大学环境科学与工程学院教授徐晋涛，在近两年时间里对福建、江西、浙江、安徽、云南等9省集体林权制度改革进行了实地调查。调查范围涉及49个县、141个乡、288个村和3180个农户，取得了大量的一手资料。
1981年3月8日中共中央、国务院发出《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，随后，林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）工作在全国开展。
集体林区和集体农田一样属于集体土地的范畴，农民集体经济组织拥有林地。“在典型的林业地区，大田都是林地，如四川、福建，农田非常稀有，人均大概只有3-4分地，但林地能达到几亩。如果不搞承包制，农民利益就得不到同等对待，不能像种田农民那样提高收入”。徐晋涛说。
《关于保护森林发展林业若干问题的决定》得到了广大农民的拥护，在全国推进的速度非常快，到1986年底，全国70%的林地实行了分林到户。
但改革并不顺利，也遇到了一些阻力。在当时，国有林区的经营管理是林业主管部门和国有企业负责。集体林区归集体组织，但木材营销，无论是国有林区还是集体林区都是由林业部门主管。在上世纪80年代，木材属于紧俏物资，林地收入也是地方政府非常重要的财源。改革无疑触动了利益格局。
1985年国务院出台了有关放开集体林区木材经营文件，希望打破林业部门对木材营销的垄断，放开木材市场。但没多久，全国不断上报出现“乱砍滥伐”现象。
“这实际上是一个伪命题，是在统购统销的条件下才有的命题。分林到户后就不存在了。国家把林地分给农民后，农民有权利处置，根据市场情况决定什么时候砍伐，以及砍伐多少，就不存在乱砍滥伐这种事情”。徐晋涛表示。
1987年中共中央国务院发布《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》，指出成片林区没有实行分林到户的将不再分，已经分的要加强集体管理，鼓励联合。而木材经营的权利交给林业部门的木材经营公司一家经营。
1987年还确立了一个非常重要也饱受争议的制度，就是采伐限额，这成为林业部门管理全国林木的一个基本制度。其核心是要保证采伐量低于生长量。根据对全国林木资源的清查，核算每省每年的采伐量指标，由省下达到县、国营林场，逐级控制，不得突破。各县每年按资源消长情况，向乡、村下达年度采伐计划，实行木材生产“一本帐”，不得层层加码。
一直到2003年，中央发布9号文件再次启动了林改，带有鲜明计划经济烙印的限额管理制度仍然得到了保留。
福建改革探路
集体林权改革的再次启动，首先要归功于福建省的实践。有意思的是，这次林改的发源地福建其实是第一次林改中明确表示拒绝分林到户改革的省份。
当时，福建省政府对分林到户的改革是持否定态度的。已经有一部分区县实行了分林到户的也被省里制止了，只进行了32%，是所有省份中最低的（相比之下，江西省的分林到户达到了90%）。
当时，福建省准备尝试新的改革模式，就是在三明等地出现的股份合作制的集体林地。这种“分股不分山，分利不分林”模式下，林地的经营归集体，农民的利益体现在股份上，收入要通过再分配的方式分给农民。
这种模式，看似把林业部门保护控制林地的诉求和农民利益诉求统一了，但在实践检验中却行不通。尽管集体经营实现了，但给农民分利的承诺没有实现，实际上是新瓶装旧酒，经营效率非常低。2002年5月任福建省林业厅厅长黄建兴上任后第一件事就是到当年两个试点村看一看，现实令他失望：一个村的“股权证”底册被村干部收走了，4000多元的木材款被村干部私分了；另一个村的林地被以65万元的价格卖了，村民没拿到1分钱。
“福建的农民经营意识非常强，但是70%的土地集体经营，农民的意见非常大”，徐晋涛说。
另一个也是更加严峻的问题是，林地保护成为最让林业部门头疼的大事。光是2004年，福建省就发生林地火灾1200起。
徐晋涛认为，“由于产权不合理，农民守着林地无利可图。农民对林地的经营管理体制有意见，则集体林地的保护和管理的困难与日俱增，森林资源的生态效益就得不到保障。”
2003年4月，福建省政府出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》，提出“用3年的时间，全省基本完成集体林权制度改革任务”。
福建省提出，长期稳定林地承包政策，规范森林资源流转，规范林地使用费收取、使用和管理；“突出3项改革”，突出林业投融资体制改革，突出商品林采伐管理制度改革，突出林业经营方式改革；“完善6个体系”，就是完善林业保护体系、林业服务体系、林业科技支撑体系、林业管理体系、林业生态建设体系、林业产业发展体系。
林改制度成为森林防火的重要推动力。相比林改前，2006年福建森林火灾发生率下降了70％以上，仅发生100多起，在全国森林防火工作综合评比中名列第一。
目前，福建已经建立了流转平台，包括林地、林产品，都可以在产权交易中心拍卖转让。
改革突破了什么
“我国的新农村建设，中央领导一再强调不要搞成新村庄建设，我理解中央主要希望的是制度建设。但是农村的制度建设空间并不大，主要就是两个，一个是取消农业税，使得政治经济关系得到很大改善，几千年的皇粮不交了；另一个就是林改”。徐晋涛表示。
作为一项具有重大政治经济涵义的改革，集体林权改革受关注的程度越来越高，级别越来越高，过去都是林业局出台文件，最后成为中共中央文件，体现出政府关心农民，放权让利给农民的立场非常坚决。
“从基层看，此次林改与第一次比，权利更加深化，手续也更加规范”，徐晋涛说。
另一个特点是，林权内容更加丰富。首先合同期大大延长了，过去10多年，现在则30-70年。等于赋予了更多权利降低了风险。而随着土地承包法和物权法的颁布，林农的经营权有了更清晰的界定。过去，林农有哪些具体的权利很不清楚，而财产权实际上有很丰富的内容。法律的发展对林农非常有利，如转让承包抵押的权利都被赋予了承包者。这是与大环境分不开的很重要的现象。
更重要的是，林改方案是由村民大会或村民代表决定的。过去，多大比例的林地由集体经营，农民什么形式经营都是政府制定的。“这次，我看的几个省都将这些决定权给了农民。福建一开始就表示，不做具体规定，由村民代表大会2/3通过决定”。徐晋涛说。
备受争议的限额管理制度也在改革中得到了重新审视。福建林改很有可能将最先享受到限额松动的优惠。作为最先进行林改的试验区，福建省正在探索资源管理新体制。
“从数字上看，我们调查了60个村，2005年采伐量是2000年的2.5倍，限额一般都是不变的，不会增长。这也印证了限额管理事实上已非常虚弱了”。徐晋涛说。
目前，林业局已经发布了森林经营方案的试行办法，也就是农民要上交方案，按此实施不再实行限额。森林经营方案有可能成为替代资源管理制度的过渡性政策。
世界银行中国局局长、驻华代表杜大伟对中国集体林权制度改革评价很高。他认为中国有很多林权改革经验，森林管理有了改进，值得其他发展中国家借鉴。
全面推动林改配套改革
2月28日，国家林业局副局长张建龙在集体林权制度改革国际研讨会上指出，将重点从5个方面推进集体林权制度配套改革。
一是改革森林经营管理制度，落实经营主体对林木的处置权。特别要探索林权制度改革后，森林资源采伐管理的新模式、新举措，要推进森林经营方案的编制和实施，通过指导农民编制森林经营方案，树立可持续经营的理念，不断提高农民经营森林的质量和林地产出效益。进一步简化采伐审批程序，实行采伐限额公示制度，提供便捷服务，依法保障林农平等获得采伐的权利。
二是规范森林、林木和林地使用权流转。建立林木流转交易市场，健全林木林地资源资产评估制度，服务广大林农，促进林业生产要素的合理流转，同时要不断加强对农民林业政策、法律、法规等方面的培训，让农民真正成为“明白人”，采取措施防止林农失山失地的情况发生。
三是建立政策性森林保险制度。1月中旬以来发生在中国南方地区的雨雪冰冻灾害给林业造成了巨大损失，暴露出中国林业在抵御特大自然灾害能力方面的诸多问题，特别是林业保险体系的缺失，不利于保障林农群众的利益。将学习借鉴国际上较为成熟的林业保险经验，要通过试点，探索建立中国的政策性森林保险制度，不断提高农民抵御林业自然灾害的能力。
四是完善公益林补偿制度。2004年起，中国建立了森林生态效益补偿基金制度，开辟了森林生态效益有价的历史，公益林经营者得到了补偿。但由于补偿标准过低，集体林权制度改革后，经营商品林与经营公益林收益反差较大。在财力允许的前提下，中国将进一步提高补偿标准，探索分类补偿办法，同时拓展多渠道补偿的途径。
五是扶持农民林业合作组织的发展。研究出台相关措施，更好地增强农民抵御市场风险的能力，推进林业规模化、产业化、标准化、集约化经营。
我国集体林权制度改革的总体目标是：到2010年，基本完成以农民家庭承包经营为主体，以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权为主要内容的改革任务。
投融资研究
公共产品与服务的融资方式
公共产品与服务的资金来源更多地依赖于3种方式，即政府出资，服务收费及民间捐赠。公共产品与服务的健康与持续发展有赖于这3种融资方式的规范、有序与高效运行
公共产品与服务融资的目的在于为其繁荣与发展提供足够的资金支持。由于公共产品与服务自身特性的影响，其资金筹措应遵循公平与效率兼顾的原则，既能反映资源优化配置的要求，又能反映社会责任与公众利益的需要。
公共产品与服务的融资方式包括：国家财政拨款，商业银行贷款，外国政府及机构捐助，国际金融机构贷款，发行债券与股票，事业收费，土地出让收益，信托资金，慈善基金，其他途径。但是，由于公共产品与服务的某些特殊性比基础设施更为显著，如公共产品特性、外部性和再分配效应，因而，约束了市场机制在公共产品与服务融资中的作用。总体而言，公共产品与服务的资金来源更多地依赖于3种方式，即政府出资，服务收费及民间捐赠。公共产品与服务的健康与持续发展有赖于这3种融资方式的规范、有序与高效运行。
政府出资：要提高透明度
经济学家认为，政府应以公共利益和社会福利最大化为财政支出目标，在社会经济生活中，人们也都希望政府按公共需求及其重要性安排其各项开支。公共产品与服务（科、教、文、卫、体）作为人类社会特有的活动，就其本质而言，它是社会对大众施加有目的的影响，把他们培养成符合社会要求的人，从而促进人类个体发展和社会整体发展的一种精神生产活动。公共产品与服务领域不仅具有特定的生产和经济功能与价值，同时也具有十分广泛的社会、政治功能与价值。从这个意义上讲，政府对公共产品与服务的社会、政治价值的追求，以及满足社会或国家对这些政治、文化等价值与功能的公共需要，就成为政府为公共产品与服务出资的主要原因之一。
那么，在现实中，政府能否有效地按照社会及公共需要为公共产品与服务出资呢?尽管公共产品与服务部门代表了十分重要的公共需要，理应予以优先保障，但现实中政府能用于满足各种需要的公共资源是有限的。这就使政府在满足各种公共需要的过程中，必须对多种备选的方案进行权衡和选择。这样，一是由于政府官员在制定政策时，往往会根据个人利益最大化的准则来行使其职权，因而会优先考虑那些利益集团压力较大、或者说对其个人利益影响较大的公共需求。例如，来自教育及医疗需求方面对政府官员的压力远不如来自国防、行政等方面的压力大，那么，受利益集团压力及政府官员意愿的影响，政府对公共产品与服务的出资很可能会被放在不太重要的位置上。在公共支出监督约束机制不健全的情况下，政府往往热衷于投资电力、公路、机场、通信等经济基础设施，而不愿意对周期长、见效慢的公共产品与服务项目投资。因而，要保证政府对公共产品与服务必要出资，就必须加强对公共产品与服务投资的立法，同时通过提高政府对公共产品与服务支出行为的透明度，使政府投资行为受到更为有效的约束。
按照事权与财权相统一的原则，还必须对政府的财政税收做出明确的划分，并在此基础上确立规范的转移支付制度。根据财政学原理，政府间税收划分首先应该体现经济分级管理的原则，各级政府各自承担一定的发展公共产品与服务的职责，这些职责的履行需要相应的财力作保证，这种财力应主要来源于本辖区纳税人的税款；其次要体现公共产品与服务产品分级提供的要求，即中央税和地方税应该能够在一定程度上满足全国性和地方性公共产品与服务产品与服务的需求总量、结构和质量要求。公共产品与服务的产品与服务多为公共产品或准公共产品，在不同地区和不同人群之间，享有的基本社会服务（例如基础教育和医疗）水平应该基本一致。而在现实中，地方政府之间的收入能力和支出水平的差异足以使公共产品与服务产品与服务提供的地区差距拉大。因此，要实现这种差别的最小化，需要依赖中央政府对地方政府的财政转移支付。通过中央对地方的均等化转移支付，解决财力和支出需求之间的差异，实现基本公共服务的均等化。
政府收费：需符合一定准则
政府收费是指政府向居民提供特定服务或实施特定管理所收取的规费（fees）以及政府对其所提供的公共产品和服务而直接向使用者或受益者收取的使用费（user charges）。
政府收费大致可分为以下几类：1．公共服务或产品的使用费。即政府部门因提供了某种公共产品或服务而直接向受益者收取的费用。2．特许权使用费。国家特许经营、使用国家资源和政府资产进行盈利活动时收取的费用。3．按法律、法规进行登记、注册、颁发证照，收取的规费。4．在有的国家还包括由政府或政府委托机制，进行各种鉴定、评估活动收取的中介费用。
需要政府及某些职能部门收费，出于以下考虑：第一，规范社会秩序，保障公众利益。许可某种行为或不许可某种行为，例如驾驶证费、护照签证费等。第二，提供公共产品并调节其供求关系。公共产品容易出现免费搭车，产生产品消费上的拥挤现象。收费可缓解拥挤，还能筹资。日本一位学者曾指出，通过收费制度偿还了建设高速公路的本金之后，也不宜免费使用，否则高速路比普通公路更拥挤。第三，消除负的外部性。如排污费、交通罚款等；第四，提高公共服务质量。
公共产品与服务收费必须符合一定的准则。其一，按照受益的大小来确定收费标准，受益多则多收费，受益少则少收费。公共产品与服务产品与服务大多具有准公共产品特性，部分收益是外部化的，确定收费标准时，应以其私人收益为主要依据，而不应将公共产品与服务所产生的社会收益，也纳入私人收益来确定其收费高低。其二，如果提供公共产品与服务产品与服务的是非营利性组织，收费就是以非营利为目标的，此时绝不能把收费看作创收手段，收费就只是要收回公共产品与服务的全部成本或部分成本。其三，应对容易产生拥挤的公共产品与服务产品与服务进行收费。如果公共产品与服务的资本投入是由税收解决的，并且公共产品与服务产品与服务的使用并不拥挤，那么就不应该收费，否则收费会导致公共产品与服务产品与服务使用不足和闲置，反而增加浪费。
对公共产品与服务产品与服务的使用收费通常采取三部分定价方法。
第一，公共产品与服务产品与服务的准入成本定价。准入成本定价是指回收公共产品与服务产品建造或安装成本的使用价格。也就是说，对于公共产品与服务产品与服务的长期生产成本来讲（资本性投入），直接或间接从该社会服务设施中获益的人都应该为其支付相应的成本份额。
第二，公共产品与服务产品与服务的经营成本定价。经营成本定价是指回收公共产品与服务产品与服务的经营成本或可变成本的使用价格。这部分公共产品与服务产品与服务成本的回收，直接使用公共产品与服务产品与服务的多寡有关。如果使用公共产品与服务产品与服务的边际收益全部是由使用者获得，那么使用者应该负担全部边际成本。
第三，公共产品与服务产品与服务的拥挤成本定价。拥挤成本定价是指回收公共产品与服务产品与服务拥挤成本的使用价格。拥挤成本是指另外增加消费者产生对其他使用者的超额成本。例如，当医院变得更拥挤时，就诊过程变慢并增加了其他看病者的时间成本；当体育馆变得更拥挤时，在体育馆中的消费者减少了愉悦。在这种情况下，增加一个消费者并没有增加长期成本和经营成本，收费是为了在竞争性需求中优化配置资源。拥挤使用费的定价要根据拥挤的程度来定。拥挤通常是出现在某些时间段上的，因此，拥挤使用费的收取在不同时间段上的价格是不一样的。显然高峰期的价格较高。拥挤收费会产生净收益。这正是拥挤使用费的优点，因为这可以为提供新设施筹措资金，最终从根本上解决拥挤问题。
民间捐赠：适当进行利益补偿
捐赠又名赠与，是指捐赠人自愿将自己的财产无偿转让给受赠人所有的行为，它是公共产品与服务发展的一种基本融资方式。在没有强制力的情况下，私人捐赠的动机主要表现在以下方面。第一，利益驱动。利益驱动机制即是以利益（某种好处）为驱动力的一种相互作用的过程或体制。如果捐赠主体能够从自己的捐赠行为中获取一定的、或相当的甚至更大的利益补偿，或者，得到其他形式的鼓励表彰或慰勉（比如社会声望、个人受尊敬等），势必能够增强或者巩固其捐赠的积极性。运用利益驱动机制对捐赠人进行利益补偿不仅是必要的，而且是合法的，通常各国都以立法形式确认这种利益驱动的合法性。第二，宗教信仰驱动。宗教团体在世界各国都是公共产品与服务的有力支持者，一方面，教徒受宗教信仰的影响，捐款资助公共产品与服务；另一方面，宗教团体也通过非营利活动吸引更多教徒，这不仅扩大了教会影响，也聚集了更多资金。第三，纯粹的利他主义动机。利他主义者是那些认为自己有义务为慈善事业和公益事业作贡献的人。不少实证研究发现，很大一部分社会公益事业捐赠人带有强烈的意识形态色彩或宗教色彩。他们往往把自己的事业当成一种使命，使命感使他们对从事的事业锲而不舍。
当然，“慈善不足”(philanthropic insufficiency)也是社会公益事业融资过程中的普遍现象。原因在于：首先，许多国家对慈善捐赠都规定了不同程度的税收减免，但是，税收减免的手续繁杂、限制苛刻且税前扣除比例偏低影响了民间捐赠的热情。其次，潜在捐赠人和非营利部门之间的信息不对称，捐赠人难以监督其捐款的使用情况。非营利部门不愿透露非常基本的财务和项目信息，而是进行秘密的幕后操作。这种信息不对称性使得一些非营利组织的管理者可以滥用职权，用他们获得的公共捐赠谋取个人私利。由此引发的不信任感限制了非营利部门通过自愿捐赠而获得收入的能力。再次，捐款的自愿性。非营利组织没有政府那种强制性力量，捐赠是一种自愿性的行动。由于公共产品供给中普遍存在的“搭便车”问题，更多的人倾向于不花成本地享受别人提供给自己的福利，而缺少用利他性的方式为别人提供福利的激励机制。专家研究表明，尽管民间捐赠对公共产品与服务发展十分重要，但是，它始终不是公共产品与服务的主要资金来源。
