新一轮林改艰难起步
http://lyj.hunan.gov.cn/
时间：2008-10-07 00:00
信息来源：
林业体制是最具有计划经济特征的
随着“三定”政策的“夭折”，林业又回复到计划经济的老路。国家遭受损失，林农更是苦不堪言。
按照国家相关法律规定，林权证是森林、林木、林地权利人拥有财产权的法律凭证。农民手中持有林权证，也就等于拿到了林权证范围内的森林、林木、林地的经营权、收益权、处置权。这三个权利对于农民来说应该很珍贵，但实际上林农没有任何实施的权利。森林采伐权、森林采集利用权(采集林果等权利)、森林流转权、森林景观开发利用权、森林补偿权、抵押担保权、收益权等等统统都没有了，全部回归到政府支配。林农领到的“林权证”如同一张废纸。
有这样一个今天看似荒唐的事例：江西有个农民种了11万亩树林，名义上是亿万富翁，还是江西省的劳动模范，到最后自己积劳成疾，住在医院，却没钱交医药费。万般无奈之下，他写信给当时在任的朱基总理。朱基总理把信转到林业部，最后是在陈根长的安排下，从自己的办公经费里，拿出几万块钱给这位“劳动模范”治好了病……
在这种情况下，要发展林业，只能靠国家投资，靠外力来推动。
从1998 年“天保工程”，到之后实施的“六大工程” (2003年经全国人大和国务院正式批准，列为国家重点工程，被逐一写入《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》)，看起来都是声势浩大。
记者从相关资料里查找到这样的一组数字：
截至1985年，“六五”期间，林业系统固定资产投资完成额为83.73亿元，同比增长61.9 % ；
截至 1990年，“七五”期间，固定资产投资完成额增加至 127.21亿元，同比增长 51.93 %；
截至1995年的“八五”期间，投资完成额继续增至205.22 亿元，同比增长 61.32 % ；
截至2000年的“九五”期间，完成额达到 501.68亿元，同比增长144.46 % ；
截至2005年的“十五”期间，完成额达到1803.34亿元，同比增长 259.49 %。
在1984年9月《森林法》出台之前，每年中央财政对林业投资只有6个亿，到2007年，已经超过500亿元。
中央财政对林业投资迅速增长的同时，林业系统队伍也“日渐庞大”。截至 2006
年年末，全国林业系统共46774个单位，年末在册人员195.77万人，年末在岗人员143.2万人，下岗待安置职工9.8万人，离开本单位仍然保留劳动关系人员42.75万人，离退休人员87万。在岗职工年工资总额147.62亿元，离退休人员年生活费78亿元。两项共计225.62亿元。
据陈根长的估计，全国需要财政配套解决的林业系统员工在18万人以上。
“今天回头看，业绩宏大的两个阶段的工程，实际上根本没有适应商品经济产权制度的机制，全靠国家巨大资金投入产生效益。目前的林业就是国家拿钱来维持的。”陈根长说，“至于产权的事情都不说、不做，这个时期的林业局就是这个政策思路。”
陈根长认为：“直到目前为止，林业体制仍然是最具有计划经济特征的！”
新一轮林改艰难起步
2003年6月25日，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》发布，很多关注林权改革的人士都认为，这是新一轮林权改革起步的一个“信号”。
《决定》明确提出：“加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。森林、树木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。发展森林资源资产评估机构，促进林木合理流转，调动经营者投资开发的积极性。”
“放手发展非公有制林业。国家鼓励各种社会主体所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。要进一步明确非公有制林业的法律，切实落实‘谁造谁有、合造共有的政策。统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各种林业经营主体创造 骄赫幕肪场！?BR>
“加强对林业发展的金融支持。国家继续对林业实行长期限、低利息的信贷扶持政策。林业经营者可依法以林木抵押申请银行贷款。鼓励企业上市融资。”
“已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回。”
“分包到户的责任山，要保持承包关系稳定”。
“现在回来看，在某种意义上，2003年新颁发的《决定》比2008年颁发的《意见》还要具体。”陈根长说，“但是到现在并没有真正贯彻。”
《决定》中明文规定的“两金”征收办法，“征收的育林资金要返还给生产经营者”，但是直至现在，以“两金”为主的林业收费依然存在。
为了使限额采伐制度得以执行，《森林法》及其实施条例还规定了凭证采伐制度。但是让林政部门限制自己的规定总是很难实现。至今为止，许多林政部门仍然存在超限额发证、发人情证、发关系证的情况。
对于采伐限额，陈根长在上书的“建议”中曾言辞激烈地批评：“很多采伐限额是《森林法》规定的一项行政许可，但现在林业上执法的采伐限额和《森林法》的规定相差很远，根本不是一回事。《森林法》第十六条明确规定：‘法规、规章对实施上位法设定的许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。国家林业局的一些领导长坚持认为‘法律、法规没有规定的，我们就可以规定。正是国家林业局在采伐限额的数量确定、发放对象和执行上规定了许多法律没有的条件，影响了林权权利人林权的落实。把法律本来正确的规定，执行到了十分荒诞的程度。另外，正是国家林业局每年留下大量采伐限额而引发各级林业主管部门层层截留林农享有的采伐权，使采伐许可证成了林业腐败的最主要筹码，用采伐证要好处是公开的秘密。改革一旦触犯这些人的利益，他们就会鼓动一些人给中央领导写信，揭发所谓的‘乱砍滥伐事件，换来中央领导的批示，把每一次刚开始的改革措施又打下去，使真正好的林权制度改革进行的十分困难。”
林改的出路在哪里？
除了寄希望于新出台的《意见》能够切实贯彻执行，或许从江西省2004年启动的新一轮林权改革经验中，我们能有所领悟。
2004年，江西省在启动集体林权制度改革时，江西省委、省政府首先做了减税让利的决定和林改的通知，确定了“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转”的16字方针。在坚持山地集体所有制性质不变的前提下，通过明晰产权，分山到户，实行家庭承包经营，使林农对林地有了使用权、转让权，对森林、林木有了所有权、经营权、处置权、收益权。林改中，江西省政府要求把集体经营的山林根据村民意愿分给农民，每宗林地都由专业人员上山勘界构图、输入电脑，再确权发证。林权证上附有每宗林地的地图。在明晰产权的同时，江西省委、省政府通过“两取消、两调整、一规范”，取消了数十项林业规费，通过林改拉动林农现金收入占林农总收入达到41%。
江西省林业局的一位官员对记者说：“改革之前不少林区的林业局是县里的‘第二财政局，如今林业局全都由财政供养。”
记者通过多种渠道还了解到这样一组数字：2004年林改前，江西全省林业系统共有行政事业单位17461人，只有1606人隶属财政口，占9.2%；林改后，共分流人员2337人，清退人员573人，有13896人归口财政，占在岗人员的95.5%。各级财政新增人员与公用经费预算支出2.5亿元，其中人员工资1.95亿元，公用经费及专项经费0.55亿元。
记者电话采访了江西省林业局的一位官员，这位官员透露：现在江西省财政每年要向基层转移支付10多亿元。
这位官员还说，为了加快森工企业改制，江西省政府批准统一省属森工企业土地出让金80%返还用于职工改制，到2007年底为止，10个省属森工企业完成改制任务，改制人数达2900人，化解各类债务1.88亿；市属森工企业完成改制388家，改制面达73.9%，安置职工3.87万人。另一位官员还透露：江西省财政每年安排林改转移资金达5.95亿元；2007年生态公益林补偿资金1.78亿元(每亩6.5元)。
在记者采访的过程中，不少人对江西省林权配套改革的做法表示推崇。受访者一致认为，林业是公益事业，国家财政应该投入。
“不过，精简人员也很重要！”陈根长补充说。
随着“三定”政策的“夭折”，林业又回复到计划经济的老路。国家遭受损失，林农更是苦不堪言。
按照国家相关法律规定，林权证是森林、林木、林地权利人拥有财产权的法律凭证。农民手中持有林权证，也就等于拿到了林权证范围内的森林、林木、林地的经营权、收益权、处置权。这三个权利对于农民来说应该很珍贵，但实际上林农没有任何实施的权利。森林采伐权、森林采集利用权(采集林果等权利)、森林流转权、森林景观开发利用权、森林补偿权、抵押担保权、收益权等等统统都没有了，全部回归到政府支配。林农领到的“林权证”如同一张废纸。
有这样一个今天看似荒唐的事例：江西有个农民种了11万亩树林，名义上是亿万富翁，还是江西省的劳动模范，到最后自己积劳成疾，住在医院，却没钱交医药费。万般无奈之下，他写信给当时在任的朱基总理。朱基总理把信转到林业部，最后是在陈根长的安排下，从自己的办公经费里，拿出几万块钱给这位“劳动模范”治好了病……
在这种情况下，要发展林业，只能靠国家投资，靠外力来推动。
从1998 年“天保工程”，到之后实施的“六大工程” (2003年经全国人大和国务院正式批准，列为国家重点工程，被逐一写入《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》)，看起来都是声势浩大。
记者从相关资料里查找到这样的一组数字：
截至1985年，“六五”期间，林业系统固定资产投资完成额为83.73亿元，同比增长61.9 % ；
截至 1990年，“七五”期间，固定资产投资完成额增加至 127.21亿元，同比增长 51.93 %；
截至1995年的“八五”期间，投资完成额继续增至205.22 亿元，同比增长 61.32 % ；
截至2000年的“九五”期间，完成额达到 501.68亿元，同比增长144.46 % ；
截至2005年的“十五”期间，完成额达到1803.34亿元，同比增长 259.49 %。
在1984年9月《森林法》出台之前，每年中央财政对林业投资只有6个亿，到2007年，已经超过500亿元。
中央财政对林业投资迅速增长的同时，林业系统队伍也“日渐庞大”。截至 2006
年年末，全国林业系统共46774个单位，年末在册人员195.77万人，年末在岗人员143.2万人，下岗待安置职工9.8万人，离开本单位仍然保留劳动关系人员42.75万人，离退休人员87万。在岗职工年工资总额147.62亿元，离退休人员年生活费78亿元。两项共计225.62亿元。
据陈根长的估计，全国需要财政配套解决的林业系统员工在18万人以上。
“今天回头看，业绩宏大的两个阶段的工程，实际上根本没有适应商品经济产权制度的机制，全靠国家巨大资金投入产生效益。目前的林业就是国家拿钱来维持的。”陈根长说，“至于产权的事情都不说、不做，这个时期的林业局就是这个政策思路。”
陈根长认为：“直到目前为止，林业体制仍然是最具有计划经济特征的！”
新一轮林改艰难起步
2003年6月25日，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》发布，很多关注林权改革的人士都认为，这是新一轮林权改革起步的一个“信号”。
《决定》明确提出：“加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。森林、树木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。发展森林资源资产评估机构，促进林木合理流转，调动经营者投资开发的积极性。”
“放手发展非公有制林业。国家鼓励各种社会主体所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。要进一步明确非公有制林业的法律，切实落实‘谁造谁有、合造共有的政策。统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各种林业经营主体创造 骄赫幕肪场！?BR>
“加强对林业发展的金融支持。国家继续对林业实行长期限、低利息的信贷扶持政策。林业经营者可依法以林木抵押申请银行贷款。鼓励企业上市融资。”
“已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回。”
“分包到户的责任山，要保持承包关系稳定”。
“现在回来看，在某种意义上，2003年新颁发的《决定》比2008年颁发的《意见》还要具体。”陈根长说，“但是到现在并没有真正贯彻。”
《决定》中明文规定的“两金”征收办法，“征收的育林资金要返还给生产经营者”，但是直至现在，以“两金”为主的林业收费依然存在。
为了使限额采伐制度得以执行，《森林法》及其实施条例还规定了凭证采伐制度。但是让林政部门限制自己的规定总是很难实现。至今为止，许多林政部门仍然存在超限额发证、发人情证、发关系证的情况。
对于采伐限额，陈根长在上书的“建议”中曾言辞激烈地批评：“很多采伐限额是《森林法》规定的一项行政许可，但现在林业上执法的采伐限额和《森林法》的规定相差很远，根本不是一回事。《森林法》第十六条明确规定：‘法规、规章对实施上位法设定的许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。国家林业局的一些领导长坚持认为‘法律、法规没有规定的，我们就可以规定。正是国家林业局在采伐限额的数量确定、发放对象和执行上规定了许多法律没有的条件，影响了林权权利人林权的落实。把法律本来正确的规定，执行到了十分荒诞的程度。另外，正是国家林业局每年留下大量采伐限额而引发各级林业主管部门层层截留林农享有的采伐权，使采伐许可证成了林业腐败的最主要筹码，用采伐证要好处是公开的秘密。改革一旦触犯这些人的利益，他们就会鼓动一些人给中央领导写信，揭发所谓的‘乱砍滥伐事件，换来中央领导的批示，把每一次刚开始的改革措施又打下去，使真正好的林权制度改革进行的十分困难。”
林改的出路在哪里？
除了寄希望于新出台的《意见》能够切实贯彻执行，或许从江西省2004年启动的新一轮林权改革经验中，我们能有所领悟。
2004年，江西省在启动集体林权制度改革时，江西省委、省政府首先做了减税让利的决定和林改的通知，确定了“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转”的16字方针。在坚持山地集体所有制性质不变的前提下，通过明晰产权，分山到户，实行家庭承包经营，使林农对林地有了使用权、转让权，对森林、林木有了所有权、经营权、处置权、收益权。林改中，江西省政府要求把集体经营的山林根据村民意愿分给农民，每宗林地都由专业人员上山勘界构图、输入电脑，再确权发证。林权证上附有每宗林地的地图。在明晰产权的同时，江西省委、省政府通过“两取消、两调整、一规范”，取消了数十项林业规费，通过林改拉动林农现金收入占林农总收入达到41%。
江西省林业局的一位官员对记者说：“改革之前不少林区的林业局是县里的‘第二财政局，如今林业局全都由财政供养。”
记者通过多种渠道还了解到这样一组数字：2004年林改前，江西全省林业系统共有行政事业单位17461人，只有1606人隶属财政口，占9.2%；林改后，共分流人员2337人，清退人员573人，有13896人归口财政，占在岗人员的95.5%。各级财政新增人员与公用经费预算支出2.5亿元，其中人员工资1.95亿元，公用经费及专项经费0.55亿元。
记者电话采访了江西省林业局的一位官员，这位官员透露：现在江西省财政每年要向基层转移支付10多亿元。
这位官员还说，为了加快森工企业改制，江西省政府批准统一省属森工企业土地出让金80%返还用于职工改制，到2007年底为止，10个省属森工企业完成改制任务，改制人数达2900人，化解各类债务1.88亿；市属森工企业完成改制388家，改制面达73.9%，安置职工3.87万人。另一位官员还透露：江西省财政每年安排林改转移资金达5.95亿元；2007年生态公益林补偿资金1.78亿元(每亩6.5元)。
在记者采访的过程中，不少人对江西省林权配套改革的做法表示推崇。受访者一致认为，林业是公益事业，国家财政应该投入。
“不过，精简人员也很重要！”陈根长补充说。
