华南农业大学林学院院长谈广东林改
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时间：2008-10-30 00:00
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广东林改试点即将结束,明年,全省林改将全面铺开。对这场外界高度关注的改革,林业专家怎么看?业界有什么建议?华南农业大学林学院院长徐正春教授长期关注森林经营,对此有深入的研究。南方农村报特意专访徐教授,请他站在专家的角度谈谈林改是什么,应该怎么改。
林改应避免西瓜山
南方农村报:据您了解,广东林业曾经历过哪些较大的改革?效果如何?
徐正春:改革开放以来,林业经过3次较大的改革。
第一次是1980年代的“林业三定”。国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》,开展“林业三定”(稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制)工作。当时机械套用大包干,搞分山到户,工作又比较粗放,以至于出现许多“西瓜山”,造成“一主多山”、“一山多主”等现象。与林业必需的适度规模经营的要求相违背,也出现很多纠纷。
第二次是1994年以后的森林分类经营改革。根据森林主导功能不同将森林分为商品林与公益林。这次改革为1998年以后的林业公共财政体制改革创造了条件。当然1994年以后,广东相应还进行了林业税费改革和国有林场“三项”制度改革(人事、用工、分配)。
第三次是2003年以来的新一轮集体林权改革。2003年中央9号文要求加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转后,广东等地的非公有制林业发展迅猛,租山造林速度加快,也就相应开始了集体林权改革。今天我们谈的集体林权改革就属于这一次。
南方农村报:您如何看待本轮林改的意义?它会给农民带来什么好处?
徐正春:广东对贯彻落实中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的决定》非常重视。林业改革与农业改革联系紧密。这次林改与解决三农问题和社会主义新农村建设相联系。江西、福建等地率先探索林改,其初衷是:“发展林业、振兴林区、富裕林农”。2003年以后,我国林业主导政策由原来的木材生产为主转为生态建设为主。国家非常关注农民收益,提出“生态受保护,农民得实惠”。通过林改,实现耕者有其山、山林有其主、林主有其权,有权又有责、有责又有利。
南方农村报:目前国内林改有哪些主要的改革方式?
徐正春:1、江西林改有两项主要内容:明晰产权、减免税费。以“林业三定”为基础,以分山到户为核心,坚持“均山均股均利”。2、福建林改,要求将集体林地按照人头平均分配到户,全面落实所有权、经营权、处置权和收益权,也是“均山均股均利”。福建的配套改革取得重大突破,近两年该省金融部门累计发放林权证抵押贷款25亿元,全省有近40个林区县相继成立林权流转服务中心。3、黑龙江伊春国有林区林权改革也进行了试点,对浅山区林农交错、相对分散、易于分户经营的部分国有商品林,由林业职工家庭承包经营；对大面积集中连片山林由伊春林管局经营管理。
林改应避免一刀切
南方农村报:广东林改主要推崇“分股不分山、分利不分林”,您认为它有什么好处和弊端?
徐正春:广东采取这一做法,我认为是合适的,可以说也是一种探索,也是一种模式。广东的特色是“明确产权,量化到人,家庭承包,连户合作,规模经营”。林业适合规模经营,将来外省的林业发展也必然出现“分久必合”的现象,“先分后联”是一个大趋势。由于生态公益林、自然保护区等已经占据了大量林地,即使分山到户,每家也数量不多,产生不了太大效益；此外,广东市场经济相对发达,很多集体林地已经流转,按照尊重历史的改革思路,拿 来重新“均山”有难度。
实际上,在上世纪80年代,广东就曾经分过山,我去始兴调研过,出现了很多问题。现在不分山,可以在很大程度上避免林权纠纷,且符合市场经济的需要。
当然,不分山也可能存在弊端。例如存在集体经济组织截留或侵占农民收益的现象；此外,产权还有进一步明晰的空间,没有实现“均山”到人。
所以,我建议不要一刀切,改革可以允许多样化。如果农民强烈要求分山,也应该允许,将来再比较到底哪种形式好。“分久必合、合久必分”,时间会决定利弊。
南方农村报:我们了解到,林改之后,农民增收不多,您如何看待这个现象?
徐正春:这种现象,可能是多种原因造成的。第一,公共财政对林业投入太少。以生态公益林为例,目前按照6元/亩补偿农民,这点钱太少了。现在的山地租金普遍为每亩几十元。所以,集体林地收入即使70%以上均分到人,也不会马上产生太大的效益。据我了解,目前广东省林业投入包括中央财政和省财政加起来才10多亿元,与外省相差比较大,例如四川就有50多亿元。如果加大财政对林业投入,例如把生态公益林补偿标准大幅提高,粤北有些农民可以增加一定的收入。
第二,目前林地流转主要采取租地的形式,每亩几十元,一下子付30年,很快就花光了。如果采取“公司+农户”的模式,让农民种植商品林,每年都有收益,效果更明显。但目前的弊病在于,广东林地流转较早,很多山地都租出去了。
南方农村报:据我们观察,很多农民对林改并不热心,您如何看待?
徐正春:农民对林改不热心,可能是有的地方宣传不到位,或者有人别有用心,例如村干部排斥林改,害怕林改损害自己的利益,反宣传。另外,据我估计,大约有40%集体林地已经流转,林改无法触动,所以农民积极性不高。
限额采伐管理应松绑
南方农村报:有一些地方政府因为害怕山林纠纷大暴发而对林改持回避态度,您怎么看待?
徐正春:广东人说“荒地无人耕,耕开有人争”。林权纠纷多,说明农民关注林地,重视自己的权益,也说明林地值钱了,从某一个角度看不是坏事。我个人认为,广东没有再次出现“西瓜山”,避开了山林纠纷暴发,我觉得没有必要恐惧。
南方农村报:对成立林业交易中心,一些商品林经营者认为可能导致利益部门化,加重交易负担,您如何评价这一改革做法?
徐正春:成立林业交易中心的做法显然是有必要的。我曾经接触过许多因信息不畅而交易受损的情况。交易中心进行林木资产评估,有利于交易双方。当然,我认为不能强制交易,应该允许场外自由交易,如果交易中心成熟了,农民得到好处,他们自然会到里边来。
南方农村报:对本轮林改,您最期待什么?为什么?
徐正春:期待三个方面,第一是增加公共财政投入,提高生态公益林补偿标准；第二是提高林地经营水平,通过大产业带动大发展；第三是改革限额采伐制度:既然已经实行了生态公益林与商品林的分类经营,就有必要对限额采伐管理进行“松绑”,原有限额采伐制度不改革对林业发展和提高林农经营期望不利。我估计,内地实行均山,将来也必然会有林木限额采伐的问题。森林采伐涉及《森林法》的规定,我认为推进林权改革需要对《森林法》相关条款进行修改完善。对限额采伐能否“松绑”可以进行改革试点,看看实际效果如何。当然,对林改,我最大的期待是:生产发展,生活富裕,生态良好,社区和谐。
林改应避免西瓜山
南方农村报:据您了解,广东林业曾经历过哪些较大的改革?效果如何?
徐正春:改革开放以来,林业经过3次较大的改革。
第一次是1980年代的“林业三定”。国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》,开展“林业三定”(稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制)工作。当时机械套用大包干,搞分山到户,工作又比较粗放,以至于出现许多“西瓜山”,造成“一主多山”、“一山多主”等现象。与林业必需的适度规模经营的要求相违背,也出现很多纠纷。
第二次是1994年以后的森林分类经营改革。根据森林主导功能不同将森林分为商品林与公益林。这次改革为1998年以后的林业公共财政体制改革创造了条件。当然1994年以后,广东相应还进行了林业税费改革和国有林场“三项”制度改革(人事、用工、分配)。
第三次是2003年以来的新一轮集体林权改革。2003年中央9号文要求加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转后,广东等地的非公有制林业发展迅猛,租山造林速度加快,也就相应开始了集体林权改革。今天我们谈的集体林权改革就属于这一次。
南方农村报:您如何看待本轮林改的意义?它会给农民带来什么好处?
徐正春:广东对贯彻落实中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的决定》非常重视。林业改革与农业改革联系紧密。这次林改与解决三农问题和社会主义新农村建设相联系。江西、福建等地率先探索林改,其初衷是:“发展林业、振兴林区、富裕林农”。2003年以后,我国林业主导政策由原来的木材生产为主转为生态建设为主。国家非常关注农民收益,提出“生态受保护,农民得实惠”。通过林改,实现耕者有其山、山林有其主、林主有其权,有权又有责、有责又有利。
南方农村报:目前国内林改有哪些主要的改革方式?
徐正春:1、江西林改有两项主要内容:明晰产权、减免税费。以“林业三定”为基础,以分山到户为核心,坚持“均山均股均利”。2、福建林改,要求将集体林地按照人头平均分配到户,全面落实所有权、经营权、处置权和收益权,也是“均山均股均利”。福建的配套改革取得重大突破,近两年该省金融部门累计发放林权证抵押贷款25亿元,全省有近40个林区县相继成立林权流转服务中心。3、黑龙江伊春国有林区林权改革也进行了试点,对浅山区林农交错、相对分散、易于分户经营的部分国有商品林,由林业职工家庭承包经营；对大面积集中连片山林由伊春林管局经营管理。
林改应避免一刀切
南方农村报:广东林改主要推崇“分股不分山、分利不分林”,您认为它有什么好处和弊端?
徐正春:广东采取这一做法,我认为是合适的,可以说也是一种探索,也是一种模式。广东的特色是“明确产权,量化到人,家庭承包,连户合作,规模经营”。林业适合规模经营,将来外省的林业发展也必然出现“分久必合”的现象,“先分后联”是一个大趋势。由于生态公益林、自然保护区等已经占据了大量林地,即使分山到户,每家也数量不多,产生不了太大效益；此外,广东市场经济相对发达,很多集体林地已经流转,按照尊重历史的改革思路,拿 来重新“均山”有难度。
实际上,在上世纪80年代,广东就曾经分过山,我去始兴调研过,出现了很多问题。现在不分山,可以在很大程度上避免林权纠纷,且符合市场经济的需要。
当然,不分山也可能存在弊端。例如存在集体经济组织截留或侵占农民收益的现象；此外,产权还有进一步明晰的空间,没有实现“均山”到人。
所以,我建议不要一刀切,改革可以允许多样化。如果农民强烈要求分山,也应该允许,将来再比较到底哪种形式好。“分久必合、合久必分”,时间会决定利弊。
南方农村报:我们了解到,林改之后,农民增收不多,您如何看待这个现象?
徐正春:这种现象,可能是多种原因造成的。第一,公共财政对林业投入太少。以生态公益林为例,目前按照6元/亩补偿农民,这点钱太少了。现在的山地租金普遍为每亩几十元。所以,集体林地收入即使70%以上均分到人,也不会马上产生太大的效益。据我了解,目前广东省林业投入包括中央财政和省财政加起来才10多亿元,与外省相差比较大,例如四川就有50多亿元。如果加大财政对林业投入,例如把生态公益林补偿标准大幅提高,粤北有些农民可以增加一定的收入。
第二,目前林地流转主要采取租地的形式,每亩几十元,一下子付30年,很快就花光了。如果采取“公司+农户”的模式,让农民种植商品林,每年都有收益,效果更明显。但目前的弊病在于,广东林地流转较早,很多山地都租出去了。
南方农村报:据我们观察,很多农民对林改并不热心,您如何看待?
徐正春:农民对林改不热心,可能是有的地方宣传不到位,或者有人别有用心,例如村干部排斥林改,害怕林改损害自己的利益,反宣传。另外,据我估计,大约有40%集体林地已经流转,林改无法触动,所以农民积极性不高。
限额采伐管理应松绑
南方农村报:有一些地方政府因为害怕山林纠纷大暴发而对林改持回避态度,您怎么看待?
徐正春:广东人说“荒地无人耕,耕开有人争”。林权纠纷多,说明农民关注林地,重视自己的权益,也说明林地值钱了,从某一个角度看不是坏事。我个人认为,广东没有再次出现“西瓜山”,避开了山林纠纷暴发,我觉得没有必要恐惧。
南方农村报:对成立林业交易中心,一些商品林经营者认为可能导致利益部门化,加重交易负担,您如何评价这一改革做法?
徐正春:成立林业交易中心的做法显然是有必要的。我曾经接触过许多因信息不畅而交易受损的情况。交易中心进行林木资产评估,有利于交易双方。当然,我认为不能强制交易,应该允许场外自由交易,如果交易中心成熟了,农民得到好处,他们自然会到里边来。
南方农村报:对本轮林改,您最期待什么?为什么?
徐正春:期待三个方面,第一是增加公共财政投入,提高生态公益林补偿标准；第二是提高林地经营水平,通过大产业带动大发展；第三是改革限额采伐制度:既然已经实行了生态公益林与商品林的分类经营,就有必要对限额采伐管理进行“松绑”,原有限额采伐制度不改革对林业发展和提高林农经营期望不利。我估计,内地实行均山,将来也必然会有林木限额采伐的问题。森林采伐涉及《森林法》的规定,我认为推进林权改革需要对《森林法》相关条款进行修改完善。对限额采伐能否“松绑”可以进行改革试点,看看实际效果如何。当然,对林改,我最大的期待是:生产发展,生活富裕,生态良好,社区和谐。
