新集体林权制度改革能否兼顾“效率”“公平”？
http://lyj.hunan.gov.cn/
时间：2009-03-05 00:00
信息来源：
学者认为，在社会多元化发展的大背景下，当前推进改革需要创造性思维推进新集体林改，使改革兼顾效率与公平，是一个需要慎重考虑的问题。
2008年7月14日，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》公布后，新的集体林权制度改革（以下简称“新集体林改”）措施正式在全国全面推开。之前，福建、江西两省已作为实行农村新集体林权制度改革试点省在2003年开始实施林改。这次改革直接涉及农村千家万户，被认为“具有像当年的农村联产承包责任制的重大历史意义，是继土地联产承包责任制后农村的‘第二次革命’”。作者以在福建省的实地调查为基础，侧重从村级实践过程来分析评价整个新集体林改，并总结福建林改中的三个模式，对新集体林改中出现的问题进行思考。
耕者有其山：
产权明晰，各方受益
——武平县捷文村林改模式
武平县地处闽西龙岩市，是福建省新集体林改前期阶段的主要试点县之一。捷文村属于武平县万安乡所辖的一个行政村。全村辖5个村民小组，164户，632人。该村森林资源丰富，有集体山林20135亩，人均31.9亩，是万安乡人口最少、森林资源最丰富的村。全村经济总量中的41%、村财收入的46%、农民人均纯收入的34%均来自木材资源的开发利用，是一个典型的“靠山吃山”的村庄。
2001年，捷文村被福建省确定为最早试点的村庄之一，开始实施“集体林地林木产权改革”。武平县专门成立了由县林业局局长担任组长的林改领导小组，同时，捷文村也成立了改革试点工作领导小组，到各村民小组、农户开展调查研究，摸清农户的经济状况、林木经营管护情况等，制定实施方案并发到各村小组征求意见，随后又召开村民代表大会，讨论通过《捷文村深化集体林地、林木产权改革实施方案》。方案规定如下：
捷文村的林地所有权属村集体所有，在确保不改变林地使用性质的前提下，实行有偿使用。在现有林管护现状基础上，根据谁管护林木，产权就归谁的原则，将林木产权明晰到户或联合体，林地租赁期定为50年。
1.村民个私造林。按照“谁造谁有”原则，村民过去或今后造林（含种竹种果）林权归造林者所有，并不收林地使用费。自留山也无偿归农户使用，不收取林地使用费。
2.责任山。可分为两类，一类属于集体造林的，其中未间伐的按每亩每年1.5元标准收取林地租用费；已间伐的按每亩每年1元收取林地租用费。另一类是天然林，又分为四种：第一种是有通路且路程短，资源好，按每亩每年1.5元收取林地租用费；第二种是有通路且路程较长，资源较差的按每亩每年1元收取林地租用费；第三种是没通路且资源也差的边远山，按每亩每年0.5元收取林地租用费；第四种是从来都无法开发的特殊山场，待日后再做特殊处理。
3.已承包的现有采伐山场。承包者和山主在合同期内不再交林地租用费，合同期满再交林地租用费，价格待后再重新确定。
4.1981年林权发证后有林权纠纷的山场，由村委会调解划定后再延包或招租，如有原山主不服要上诉的按上级政府或者法院断定后再延包或招租。
在推进林改过程中，捷文村主要围绕以下几个方面来开展工作：
1.开展外业调查，搞好资源评估。捷文村林改工作组组织林权申请人、工作队员、村干部按片深入到山场进行全面调查，结合“林业三定”森林权图和1981年汇编清册，填写林权发证外业登记表，注明座落、地名、林班、小班、林种、面积、造林年度、四至界线等变化情况。
2.内业整理。所有山林的四至、树种、林种均按实地调查填写，并逐户核实户主姓名，然后填写林权发证外业调查登记表。并根据林权证尺寸大小，按实地情况分户制作位置图，然后分集体林权、个人林权统计，填写林权登记台账。
3.公告。林权申请登记情况核实后，捷文村即在本村和毗邻村进行张榜公布，公告期为30天。公告内容包括登记对象、登记内容、公示时间。
4.签订合同、发证。捷文村村委会根据评估结果，通过“村两委”会议和村民代表大会，将山场林木协议转让给农民经营，并逐一签订集体林地使用权林木产权转让合同，依据合同办理林权证。
捷文村集体林地林木产权试点改革前后历经三个多月。根据2001年12月15日拟定的《武平县集体林地林木产权改革试点工作小结》和捷文村2002年7月12日拟定的《改革集体林地林木产权制度工作总结》资料分析：捷文村林地总面积33369亩，扣除自留山6600亩、插花山3642亩，捷文水库征用185亩，其余22942亩集体林地全部实现产权明晰到户，其中1995年转让给外地老板2807亩，剩余的20135亩，分成313块，将其林地使用权和林木产权转让给全村164户村民，双方签订了捷文村集体林地使用林权产权转让合同。村委会在合同签订时一次性收取2002年林地使用费（地租）16486元。
具体而言，捷文村集体林地林木产权改革所取得的成效主要体现在以下四个方面：
1.耕者有其山。捷文村共有164户村民，实施林改后，全村共发放林权证164本，每个农户都有1本。全村所有农户都承包山林，其中最多的达到500多亩，少的也有几十亩，户均承包集体山林125亩。根据当地村民当时进行的测算，按平均15年后主伐林木，期间支付的成本只有林地使用费一项，如果按每亩每年收取1元林地使用费计算，则共需支付成本1875元。届时按每亩出材8立方米、纯利润每立方米100元计算，可获得收入超过10万元，这还不包括多种经营收入。事实上，近几年，由于山林快速升值，捷文村每户农民经营山场的收入已经大为增加。
2.村财收入增加。据捷文村党支部书记介绍，该村前几年的村财收入中源自林业部分的是0.4万元，而集体林产权改革后每年仅林地使用费一项就达1.6万余元，其中还不包括林木采伐收入分成。按照捷文村村委会和村民的约定，林改后凡是每户主伐自己所承包的林木，都必须按照每立方米2元的标准，向村集体另外缴交“集体提留”。
3.森林资源得到保护。捷文村通过此次改革，确保了林农权益，调动了林农的积极性。盗滥伐木材现象得到有效遏制，森林防火、森林病虫害防治等责任制也得到进一步落实。
作为福建省早期集体林改的试点村，武平县捷文村是我们在调查的众多村庄中唯一真正实现“耕者有其山”宗旨的一个村。由于该村在1981年就已经把村集体的林子分给全村各家各户管护经营，而这次林改基本上按照1981年确定的山林权属，顺次延包自己“林业三定”时确定的山林范围。政策的延续性确实在很大程度上降低了林改的成本。尽管该村有2807亩的山场于1995年转给外地老板经营，但是由于该村集体林地面积较多，在2001年实施林改时，该村再也没有采取招投标转让的方式把剩余部分山林拍卖，而是相对公平地延包到每家每户手中。这种做法无疑得到广大村民的赞同。
值得注意的是，集体林改是一项非常复杂的工作。正如武平县林业局所承认的，在开展试点工作中，该局曾先后选择万安乡上圳村、捷文村、东留乡大联村、中赤乡中赤村等作为试点，但上圳村干部积极性高而农户对此工作认识淡薄，大联村和中赤村村干部主动要求，事后却不了了之，最终只有万安乡捷文村不但村干部工作主动，群众也踊跃参与，使改革试点得以顺利完成。捷文村林改的成功实施，与当地政府的认真组织也有很大的关系。在捷文村村委会调查时，课题组成员看到，村里保留着本村的山场地图，各家各户所承包的林地四至都清晰地标明。这点是其他村在推行林改时很难效仿的。作为早期集体林地林木产权制度改革的试点村，捷文村在整个林改过程中有着严密的组织领导，这也是该村林改之所以能够获得成功的因素之一。
均山均权：普遍理性带来收益最大化
——邵武市上坪村林改模式
上坪村地处福建省邵武市水北镇北部，该村有8个村民小组，204户，782人（2006年数据）。当地农户的现金收入主要来源于出售稻谷、外出打工以及山林经营，其中山林经营收入约占65%。该村共有林地面积56198.5亩，其中自留山1519.5亩、生态公益林11497.5亩、毛竹林8000.5亩、经济林1218亩、用材林18862.5亩。当地国有二都林场占用本村林地（与村山价分成）15100.5亩。
1.毛竹林均山。上坪村在1992年即开始对8000.5亩毛竹林进行均山制改革，全村共均山到户6400.5亩。其具体做法是：根据毛竹立地条件差异，采取两种不同的方式，先是对于那些地处远山或经营管理难度较大的1600亩毛竹山采取招投标方式，由经验丰富的几个村民合伙中标，经营期约定20年；再把余下的6400.5亩的毛竹山按照立地条件分为三类，好坏搭配，均山到户，人均约8.2亩。
2.用材林均山。2000年上坪村开始实行用材林均山制改革，均山16846.5亩，余下的2016亩采伐迹地也拟在村统一造林后再均山。以此推算，该村除公益林、拨交林和采取招投标方式转让的1600.5亩毛竹山外，全村共均山28000.5亩（毛竹林6400.5亩、用材林18862.5亩、自留山1519.5亩、经济林1218亩），人均拥有山林面积36亩，约为人均耕地2.8亩的12.9倍。
3.分层制均山。2003年福建省开始实行新集体林权改革。上坪村经过村民代表大会的反复讨论，最终确定以“均山到组，均权到户，联户经营，利益分成，统一造林”为主要内容的用材林改革方案，通过村委会到村民小组、村民小组再到组内村民分层实施。具体实施步骤如下：
第一步，“均山到组”。首先，由村干部、村民代表、村民组长、普通村民组成林改工作小组，通过实地勘察评估、造册公布、异议再审等方式，以人均面积为依据，按立地条件和林分好差搭配将人工林和天然林各分为8块宗地，由各村小组组长抽签确定顺序和山场。
第二步，“均权到户，联户经营”。按照上坪村的林改方案，均山到组后，各村民小组由组内全体村民投票表决，选择均山到户、联户经营或小组统一经营。均山到户或联户的，由户或联户与村民小组签订合同；由小组统一经营的，约定投入、经营以及收益分配等事项，由组内各户签字盖章。无论哪种方式，均作为村委会与村民小组合同的从合同，保证主合同的实施。
从制度内容分析，与毛竹山的均山到单户不同，上坪村用材林均山分为均山到单户与联户（包括小组） 二种。这一制度设计的目的在于，在保证村集体成员权利平等（主要指经营权或收益权）的基础上，按森林规模经营的要求，通过民主决策和程序公平，确定单户或联户为初始产权单位，并运用统一造林、合同约定、采伐证制约等多种手段保障村财政收入和森林持续经营。
上坪村的均山制方案反映了农民林地经营的普遍理性。由于均山到单户以及单户炼山、采伐、运输和交易等经营活动的高成本，促使农民将收益最大化目标建立在适宜的初始产权规模上，形成均山到单户、联户以及小组的各种选择，进而从制度设计上满足森林经营规模化的基本要求。而在制度运行中，收益最大化的理性又促使农民自发形成各种有利于森林持续经营的方式或制度，如联户之间形成预留造林资金后对剩余部分再行分配的造林运行机制。长期在外打工或做生意的村民将自己的山林或份额转让给家庭收入中森林依赖度大的本组村民，这些做法都是农民理性选择的结果。
不仅如此，上坪村的均山制改革将营林的利益与损失内化到具体农户，产权安排的相对完备引发农民对长期收益合理预期，进而关注森林持续经营所依赖的林业技术。营林技术已被农户列为均山制改革后影响林业发展的第二位因素，仅次于限额采伐制度。与此同时，实行均山制改革后，农民保护森林资源的意识普遍加强。均山制运行后，山林有主，各户有林，私有产权的排他性和相互利益的牵制促使农民将自己与他人的山林均纳入保护范畴。各联户和小组均实行了轮流巡山护林和严惩偷砍者制度，偷砍林木现象得到有效遏制。与此同时，村民的防火意识普遍增强，自觉遵守护林防火公约，克制野外用火。
上坪村的均山制集体林改模式，似乎在公平和效率之间找到了一种平衡。但要完整评价林权制度改革的实际效果，必须经过一个经营周期的检验，目前，上坪村用材林均山制运行仅5年，因此其成效尚有待进一步检验。此外，该村还有高达15100.5亩的林地是与国有林场共同经营的，究竟这部分林地经营模式会对当地的均山制模式产生哪些影响？这也是一个值得关注的议题。
买卖青山：村民成了利益受损者
——建瓯市东源村林改模式
建瓯市东游镇东源村由3个自然村组成，全村共有300多户，1000多人。2001年，全村共有水田面积约1575亩，林地面积约15990亩。20世纪90年代后，东源村出现了买卖青山、以林还贷、承包竹林、开荒或占迹地种植经济林等多种山地经营形式，形成了山林产权实际主体多元化现象。
东源村买卖青山始于20世纪80年代末，1990—1993年为鼎盛时期。其起始原因是当时东游村所在的东游镇政府集资办了一个刨花板厂（该厂后来破产），摊派给该村50万，为筹集资金，由镇政府出面，以村为单位拍卖成熟林。类似情况一直延续到1996年。
1996年以后，因成熟林已经卖光，村里开始拍卖中幼林。据一位知晓内幕的农民说，大约70％—80％的中幼林是以还贷的形式转给了县林业委员会。剩下的边边角角的小块山林则基本上以暗箱操作的形式卖给了个人，主要是卖给村干部。但买卖青山款项的账目却不清，村委会的解释是，用于支付各种统筹集资、村提留以及村里的各种债务和拖欠的干部工资。
与买卖青山相伴随的是关于“以林还贷”事情。自20世纪80年代初开始，因上级政府补助造林，东源村出现了大规模的人工造林。1986年，实行补改贷，由县林委贴息，村里以林还贷。1987年后，当地政府利用世界银行贷款造林，东源村也被列在其中，当时合同约定以林还贷。但政府订下的世行贷款造林费是每亩240元，而事实上同期造林的费用是每亩80元，两者花费的成本相差三倍，农民很不满。1996年，县林业局要求提前还贷，并首选以山林作为抵押还贷。到2003年前后，东源村通过这种方式抵押的森林面积达12221亩，约占全村林地面积的76％，地方政府的强势主导和村集体对上级的服从，导致该村丧失大量的林权和村民利益，县林业局因此成为东源村最大的林权主体。
事实上，无论是青山买卖还是以林还贷，都对东源村产生了很大的影响，主要表现在三个方面：1.林木产权主体由村集体转移到个人（或者个人联合经营），而转让方式的表面公平（招投标）掩盖了权力（包括行政权、暴力和暗箱操作）分配资源的实施，使本应属于村集体所有、村民人人有份的林权资源转移到个别人甚至（名义上）外村人手中。2.杉木和松木资源存量急剧下降。村民在丧失山权后，采取“弱者的武器”，盗砍盗伐增加。3.干群关系因此而恶化。村民因买卖青山对村集体的行为深怀不满。
买卖青山表面上是以投标方式进行，但中标者却大都是非东源村村民。村干部认为出现这种情况的原因在于本村村民缺乏经济实力，无法在招投标竞争市场上和外地人竞争。而事实并非如此，在买卖青山的背后是多方势力的结合：林业站或镇政府的人介入、外村人牵头、本村干部和造林大户参与。造林大户主动让林业站或镇政府的人介入，是考虑到未来在采伐木材的各个环节（指采伐指标和繁杂的手续）需要他们来打通。
从东源村的青山买卖中可以看出，该村的林地流失路径在闽西北三明地区和南平地区很普遍，根据课题组的调查，约占65%—75%。由于非农村资本的介入，使得东源村的集体林地经营出现了本质性的变化，而广大村民则失去了原本属于大家所有的集体林权。
林权改革应兼顾历史与现实
从林改的三种村级模式看，本次新集体林权改革要充分考虑到当前农村山地利用的实际情况，要考虑到村民与村民、村民与村集体、村集体与外来林业公司之间的复杂关系，做到既要保障村集体的权利，也要有效保证普通村民的林权。如果我们把此次新集体林改和20世纪80年代的耕地承包制改革进行比较，可以发现彼此有不同之处。当时的耕地按照农村集体人口均包到户，因此每个村集体的成员都能够公平地得到耕地的承包权。时隔近30年后，我国再次把改革的目光转向农村集体林地，希望再次创造类似80年代初耕地承包制的奇迹。但经过20多年的发展与变迁，中国社会分层加剧，社会多元化发展格局已经基本形成，整个社会因此而呈现出巨大的异质性。在这种客观的社会背景下，要推进新集体林改，无疑需要一些创造性思维。
集体林地制度改革，必须同时兼顾到三个方面的历史遗产积淀的影响：一是很多村庄存在的关于林地利用的种种习俗、信仰和价值观等，都是从历史中传承下来的；二是从40年代末至80年代初乡村改革之前，我国乡村经历了一系列令人眼花缭乱的制度变革，特别是人民公社时期的林地公有制度遗产对现行的乡村林地制度实施也有非常深远的影响；三是自80年代前后实行家庭耕地联产承包责任制以来的20年的历史遗产积淀。除此之外，农民对林地的认知还与村庄的社会结构（如宗族结构）有直接的关联。
根据我们的田野研究，林地制度在村级实践过程中，是正式制度和非正式制度共同作用的结果。新集体林权制度安排，并不是国家力量单方面所能决定的，最终还是取决于国家力量、外来资本、村干部和村民群体所蕴含的民间力量相互博弈而形成的合力。其中民间力量受到村庄中的各种社会—经济—文化因素的影响和制约，它本身也是多维而非单一的。而林地经营者占据林地的使用权及林木所有权，如果经营者来自村庄外部，其背后往往反映的是某些经营大户、企业或者集团的利益。作为一种来自于村庄之外的力量，他们在农村集体林地利用中容易受到当地村民和地方政府的共同制约。
在当前中国社会已经出现急剧社会分层和贫富分化的背景下，如何推进新集体林改，使得改革兼顾效率与公平，这本身就是一个需要慎重考虑的问题。今天我国的耕地承包制也同样面临一些亟待破题的新命题，而新集体林改的实施同样可以为其提供某些启示，其成效与经验是其他后续省（市）在推进新集体林改过程中需要认真加以总结和反思的。
一是要正视林权改革引发的大量矛盾和纠纷，导致普通农民和村集体的山地林权都不能得到有效的保护和落实，这与林权改革的宗旨是背道而驰的，严重影响了社会公平和社会和谐。
二是要充分重视林权改革可能带来的农村社会关系的变革及治理环境的变化。林改不仅意味着生产关系的变革，还意味着农村社会关系的重大变革。外部资本及随着资本而来的各种管理力量进入村庄以后，农村社会关系网络将被瓦解，这将对农村社会的治理产生根本性的冲击。
2008年7月14日，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》公布后，新的集体林权制度改革（以下简称“新集体林改”）措施正式在全国全面推开。之前，福建、江西两省已作为实行农村新集体林权制度改革试点省在2003年开始实施林改。这次改革直接涉及农村千家万户，被认为“具有像当年的农村联产承包责任制的重大历史意义，是继土地联产承包责任制后农村的‘第二次革命’”。作者以在福建省的实地调查为基础，侧重从村级实践过程来分析评价整个新集体林改，并总结福建林改中的三个模式，对新集体林改中出现的问题进行思考。
耕者有其山：
产权明晰，各方受益
——武平县捷文村林改模式
武平县地处闽西龙岩市，是福建省新集体林改前期阶段的主要试点县之一。捷文村属于武平县万安乡所辖的一个行政村。全村辖5个村民小组，164户，632人。该村森林资源丰富，有集体山林20135亩，人均31.9亩，是万安乡人口最少、森林资源最丰富的村。全村经济总量中的41%、村财收入的46%、农民人均纯收入的34%均来自木材资源的开发利用，是一个典型的“靠山吃山”的村庄。
2001年，捷文村被福建省确定为最早试点的村庄之一，开始实施“集体林地林木产权改革”。武平县专门成立了由县林业局局长担任组长的林改领导小组，同时，捷文村也成立了改革试点工作领导小组，到各村民小组、农户开展调查研究，摸清农户的经济状况、林木经营管护情况等，制定实施方案并发到各村小组征求意见，随后又召开村民代表大会，讨论通过《捷文村深化集体林地、林木产权改革实施方案》。方案规定如下：
捷文村的林地所有权属村集体所有，在确保不改变林地使用性质的前提下，实行有偿使用。在现有林管护现状基础上，根据谁管护林木，产权就归谁的原则，将林木产权明晰到户或联合体，林地租赁期定为50年。
1.村民个私造林。按照“谁造谁有”原则，村民过去或今后造林（含种竹种果）林权归造林者所有，并不收林地使用费。自留山也无偿归农户使用，不收取林地使用费。
2.责任山。可分为两类，一类属于集体造林的，其中未间伐的按每亩每年1.5元标准收取林地租用费；已间伐的按每亩每年1元收取林地租用费。另一类是天然林，又分为四种：第一种是有通路且路程短，资源好，按每亩每年1.5元收取林地租用费；第二种是有通路且路程较长，资源较差的按每亩每年1元收取林地租用费；第三种是没通路且资源也差的边远山，按每亩每年0.5元收取林地租用费；第四种是从来都无法开发的特殊山场，待日后再做特殊处理。
3.已承包的现有采伐山场。承包者和山主在合同期内不再交林地租用费，合同期满再交林地租用费，价格待后再重新确定。
4.1981年林权发证后有林权纠纷的山场，由村委会调解划定后再延包或招租，如有原山主不服要上诉的按上级政府或者法院断定后再延包或招租。
在推进林改过程中，捷文村主要围绕以下几个方面来开展工作：
1.开展外业调查，搞好资源评估。捷文村林改工作组组织林权申请人、工作队员、村干部按片深入到山场进行全面调查，结合“林业三定”森林权图和1981年汇编清册，填写林权发证外业登记表，注明座落、地名、林班、小班、林种、面积、造林年度、四至界线等变化情况。
2.内业整理。所有山林的四至、树种、林种均按实地调查填写，并逐户核实户主姓名，然后填写林权发证外业调查登记表。并根据林权证尺寸大小，按实地情况分户制作位置图，然后分集体林权、个人林权统计，填写林权登记台账。
3.公告。林权申请登记情况核实后，捷文村即在本村和毗邻村进行张榜公布，公告期为30天。公告内容包括登记对象、登记内容、公示时间。
4.签订合同、发证。捷文村村委会根据评估结果，通过“村两委”会议和村民代表大会，将山场林木协议转让给农民经营，并逐一签订集体林地使用权林木产权转让合同，依据合同办理林权证。
捷文村集体林地林木产权试点改革前后历经三个多月。根据2001年12月15日拟定的《武平县集体林地林木产权改革试点工作小结》和捷文村2002年7月12日拟定的《改革集体林地林木产权制度工作总结》资料分析：捷文村林地总面积33369亩，扣除自留山6600亩、插花山3642亩，捷文水库征用185亩，其余22942亩集体林地全部实现产权明晰到户，其中1995年转让给外地老板2807亩，剩余的20135亩，分成313块，将其林地使用权和林木产权转让给全村164户村民，双方签订了捷文村集体林地使用林权产权转让合同。村委会在合同签订时一次性收取2002年林地使用费（地租）16486元。
具体而言，捷文村集体林地林木产权改革所取得的成效主要体现在以下四个方面：
1.耕者有其山。捷文村共有164户村民，实施林改后，全村共发放林权证164本，每个农户都有1本。全村所有农户都承包山林，其中最多的达到500多亩，少的也有几十亩，户均承包集体山林125亩。根据当地村民当时进行的测算，按平均15年后主伐林木，期间支付的成本只有林地使用费一项，如果按每亩每年收取1元林地使用费计算，则共需支付成本1875元。届时按每亩出材8立方米、纯利润每立方米100元计算，可获得收入超过10万元，这还不包括多种经营收入。事实上，近几年，由于山林快速升值，捷文村每户农民经营山场的收入已经大为增加。
2.村财收入增加。据捷文村党支部书记介绍，该村前几年的村财收入中源自林业部分的是0.4万元，而集体林产权改革后每年仅林地使用费一项就达1.6万余元，其中还不包括林木采伐收入分成。按照捷文村村委会和村民的约定，林改后凡是每户主伐自己所承包的林木，都必须按照每立方米2元的标准，向村集体另外缴交“集体提留”。
3.森林资源得到保护。捷文村通过此次改革，确保了林农权益，调动了林农的积极性。盗滥伐木材现象得到有效遏制，森林防火、森林病虫害防治等责任制也得到进一步落实。
作为福建省早期集体林改的试点村，武平县捷文村是我们在调查的众多村庄中唯一真正实现“耕者有其山”宗旨的一个村。由于该村在1981年就已经把村集体的林子分给全村各家各户管护经营，而这次林改基本上按照1981年确定的山林权属，顺次延包自己“林业三定”时确定的山林范围。政策的延续性确实在很大程度上降低了林改的成本。尽管该村有2807亩的山场于1995年转给外地老板经营，但是由于该村集体林地面积较多，在2001年实施林改时，该村再也没有采取招投标转让的方式把剩余部分山林拍卖，而是相对公平地延包到每家每户手中。这种做法无疑得到广大村民的赞同。
值得注意的是，集体林改是一项非常复杂的工作。正如武平县林业局所承认的，在开展试点工作中，该局曾先后选择万安乡上圳村、捷文村、东留乡大联村、中赤乡中赤村等作为试点，但上圳村干部积极性高而农户对此工作认识淡薄，大联村和中赤村村干部主动要求，事后却不了了之，最终只有万安乡捷文村不但村干部工作主动，群众也踊跃参与，使改革试点得以顺利完成。捷文村林改的成功实施，与当地政府的认真组织也有很大的关系。在捷文村村委会调查时，课题组成员看到，村里保留着本村的山场地图，各家各户所承包的林地四至都清晰地标明。这点是其他村在推行林改时很难效仿的。作为早期集体林地林木产权制度改革的试点村，捷文村在整个林改过程中有着严密的组织领导，这也是该村林改之所以能够获得成功的因素之一。
均山均权：普遍理性带来收益最大化
——邵武市上坪村林改模式
上坪村地处福建省邵武市水北镇北部，该村有8个村民小组，204户，782人（2006年数据）。当地农户的现金收入主要来源于出售稻谷、外出打工以及山林经营，其中山林经营收入约占65%。该村共有林地面积56198.5亩，其中自留山1519.5亩、生态公益林11497.5亩、毛竹林8000.5亩、经济林1218亩、用材林18862.5亩。当地国有二都林场占用本村林地（与村山价分成）15100.5亩。
1.毛竹林均山。上坪村在1992年即开始对8000.5亩毛竹林进行均山制改革，全村共均山到户6400.5亩。其具体做法是：根据毛竹立地条件差异，采取两种不同的方式，先是对于那些地处远山或经营管理难度较大的1600亩毛竹山采取招投标方式，由经验丰富的几个村民合伙中标，经营期约定20年；再把余下的6400.5亩的毛竹山按照立地条件分为三类，好坏搭配，均山到户，人均约8.2亩。
2.用材林均山。2000年上坪村开始实行用材林均山制改革，均山16846.5亩，余下的2016亩采伐迹地也拟在村统一造林后再均山。以此推算，该村除公益林、拨交林和采取招投标方式转让的1600.5亩毛竹山外，全村共均山28000.5亩（毛竹林6400.5亩、用材林18862.5亩、自留山1519.5亩、经济林1218亩），人均拥有山林面积36亩，约为人均耕地2.8亩的12.9倍。
3.分层制均山。2003年福建省开始实行新集体林权改革。上坪村经过村民代表大会的反复讨论，最终确定以“均山到组，均权到户，联户经营，利益分成，统一造林”为主要内容的用材林改革方案，通过村委会到村民小组、村民小组再到组内村民分层实施。具体实施步骤如下：
第一步，“均山到组”。首先，由村干部、村民代表、村民组长、普通村民组成林改工作小组，通过实地勘察评估、造册公布、异议再审等方式，以人均面积为依据，按立地条件和林分好差搭配将人工林和天然林各分为8块宗地，由各村小组组长抽签确定顺序和山场。
第二步，“均权到户，联户经营”。按照上坪村的林改方案，均山到组后，各村民小组由组内全体村民投票表决，选择均山到户、联户经营或小组统一经营。均山到户或联户的，由户或联户与村民小组签订合同；由小组统一经营的，约定投入、经营以及收益分配等事项，由组内各户签字盖章。无论哪种方式，均作为村委会与村民小组合同的从合同，保证主合同的实施。
从制度内容分析，与毛竹山的均山到单户不同，上坪村用材林均山分为均山到单户与联户（包括小组） 二种。这一制度设计的目的在于，在保证村集体成员权利平等（主要指经营权或收益权）的基础上，按森林规模经营的要求，通过民主决策和程序公平，确定单户或联户为初始产权单位，并运用统一造林、合同约定、采伐证制约等多种手段保障村财政收入和森林持续经营。
上坪村的均山制方案反映了农民林地经营的普遍理性。由于均山到单户以及单户炼山、采伐、运输和交易等经营活动的高成本，促使农民将收益最大化目标建立在适宜的初始产权规模上，形成均山到单户、联户以及小组的各种选择，进而从制度设计上满足森林经营规模化的基本要求。而在制度运行中，收益最大化的理性又促使农民自发形成各种有利于森林持续经营的方式或制度，如联户之间形成预留造林资金后对剩余部分再行分配的造林运行机制。长期在外打工或做生意的村民将自己的山林或份额转让给家庭收入中森林依赖度大的本组村民，这些做法都是农民理性选择的结果。
不仅如此，上坪村的均山制改革将营林的利益与损失内化到具体农户，产权安排的相对完备引发农民对长期收益合理预期，进而关注森林持续经营所依赖的林业技术。营林技术已被农户列为均山制改革后影响林业发展的第二位因素，仅次于限额采伐制度。与此同时，实行均山制改革后，农民保护森林资源的意识普遍加强。均山制运行后，山林有主，各户有林，私有产权的排他性和相互利益的牵制促使农民将自己与他人的山林均纳入保护范畴。各联户和小组均实行了轮流巡山护林和严惩偷砍者制度，偷砍林木现象得到有效遏制。与此同时，村民的防火意识普遍增强，自觉遵守护林防火公约，克制野外用火。
上坪村的均山制集体林改模式，似乎在公平和效率之间找到了一种平衡。但要完整评价林权制度改革的实际效果，必须经过一个经营周期的检验，目前，上坪村用材林均山制运行仅5年，因此其成效尚有待进一步检验。此外，该村还有高达15100.5亩的林地是与国有林场共同经营的，究竟这部分林地经营模式会对当地的均山制模式产生哪些影响？这也是一个值得关注的议题。
买卖青山：村民成了利益受损者
——建瓯市东源村林改模式
建瓯市东游镇东源村由3个自然村组成，全村共有300多户，1000多人。2001年，全村共有水田面积约1575亩，林地面积约15990亩。20世纪90年代后，东源村出现了买卖青山、以林还贷、承包竹林、开荒或占迹地种植经济林等多种山地经营形式，形成了山林产权实际主体多元化现象。
东源村买卖青山始于20世纪80年代末，1990—1993年为鼎盛时期。其起始原因是当时东游村所在的东游镇政府集资办了一个刨花板厂（该厂后来破产），摊派给该村50万，为筹集资金，由镇政府出面，以村为单位拍卖成熟林。类似情况一直延续到1996年。
1996年以后，因成熟林已经卖光，村里开始拍卖中幼林。据一位知晓内幕的农民说，大约70％—80％的中幼林是以还贷的形式转给了县林业委员会。剩下的边边角角的小块山林则基本上以暗箱操作的形式卖给了个人，主要是卖给村干部。但买卖青山款项的账目却不清，村委会的解释是，用于支付各种统筹集资、村提留以及村里的各种债务和拖欠的干部工资。
与买卖青山相伴随的是关于“以林还贷”事情。自20世纪80年代初开始，因上级政府补助造林，东源村出现了大规模的人工造林。1986年，实行补改贷，由县林委贴息，村里以林还贷。1987年后，当地政府利用世界银行贷款造林，东源村也被列在其中，当时合同约定以林还贷。但政府订下的世行贷款造林费是每亩240元，而事实上同期造林的费用是每亩80元，两者花费的成本相差三倍，农民很不满。1996年，县林业局要求提前还贷，并首选以山林作为抵押还贷。到2003年前后，东源村通过这种方式抵押的森林面积达12221亩，约占全村林地面积的76％，地方政府的强势主导和村集体对上级的服从，导致该村丧失大量的林权和村民利益，县林业局因此成为东源村最大的林权主体。
事实上，无论是青山买卖还是以林还贷，都对东源村产生了很大的影响，主要表现在三个方面：1.林木产权主体由村集体转移到个人（或者个人联合经营），而转让方式的表面公平（招投标）掩盖了权力（包括行政权、暴力和暗箱操作）分配资源的实施，使本应属于村集体所有、村民人人有份的林权资源转移到个别人甚至（名义上）外村人手中。2.杉木和松木资源存量急剧下降。村民在丧失山权后，采取“弱者的武器”，盗砍盗伐增加。3.干群关系因此而恶化。村民因买卖青山对村集体的行为深怀不满。
买卖青山表面上是以投标方式进行，但中标者却大都是非东源村村民。村干部认为出现这种情况的原因在于本村村民缺乏经济实力，无法在招投标竞争市场上和外地人竞争。而事实并非如此，在买卖青山的背后是多方势力的结合：林业站或镇政府的人介入、外村人牵头、本村干部和造林大户参与。造林大户主动让林业站或镇政府的人介入，是考虑到未来在采伐木材的各个环节（指采伐指标和繁杂的手续）需要他们来打通。
从东源村的青山买卖中可以看出，该村的林地流失路径在闽西北三明地区和南平地区很普遍，根据课题组的调查，约占65%—75%。由于非农村资本的介入，使得东源村的集体林地经营出现了本质性的变化，而广大村民则失去了原本属于大家所有的集体林权。
林权改革应兼顾历史与现实
从林改的三种村级模式看，本次新集体林权改革要充分考虑到当前农村山地利用的实际情况，要考虑到村民与村民、村民与村集体、村集体与外来林业公司之间的复杂关系，做到既要保障村集体的权利，也要有效保证普通村民的林权。如果我们把此次新集体林改和20世纪80年代的耕地承包制改革进行比较，可以发现彼此有不同之处。当时的耕地按照农村集体人口均包到户，因此每个村集体的成员都能够公平地得到耕地的承包权。时隔近30年后，我国再次把改革的目光转向农村集体林地，希望再次创造类似80年代初耕地承包制的奇迹。但经过20多年的发展与变迁，中国社会分层加剧，社会多元化发展格局已经基本形成，整个社会因此而呈现出巨大的异质性。在这种客观的社会背景下，要推进新集体林改，无疑需要一些创造性思维。
集体林地制度改革，必须同时兼顾到三个方面的历史遗产积淀的影响：一是很多村庄存在的关于林地利用的种种习俗、信仰和价值观等，都是从历史中传承下来的；二是从40年代末至80年代初乡村改革之前，我国乡村经历了一系列令人眼花缭乱的制度变革，特别是人民公社时期的林地公有制度遗产对现行的乡村林地制度实施也有非常深远的影响；三是自80年代前后实行家庭耕地联产承包责任制以来的20年的历史遗产积淀。除此之外，农民对林地的认知还与村庄的社会结构（如宗族结构）有直接的关联。
根据我们的田野研究，林地制度在村级实践过程中，是正式制度和非正式制度共同作用的结果。新集体林权制度安排，并不是国家力量单方面所能决定的，最终还是取决于国家力量、外来资本、村干部和村民群体所蕴含的民间力量相互博弈而形成的合力。其中民间力量受到村庄中的各种社会—经济—文化因素的影响和制约，它本身也是多维而非单一的。而林地经营者占据林地的使用权及林木所有权，如果经营者来自村庄外部，其背后往往反映的是某些经营大户、企业或者集团的利益。作为一种来自于村庄之外的力量，他们在农村集体林地利用中容易受到当地村民和地方政府的共同制约。
在当前中国社会已经出现急剧社会分层和贫富分化的背景下，如何推进新集体林改，使得改革兼顾效率与公平，这本身就是一个需要慎重考虑的问题。今天我国的耕地承包制也同样面临一些亟待破题的新命题，而新集体林改的实施同样可以为其提供某些启示，其成效与经验是其他后续省（市）在推进新集体林改过程中需要认真加以总结和反思的。
一是要正视林权改革引发的大量矛盾和纠纷，导致普通农民和村集体的山地林权都不能得到有效的保护和落实，这与林权改革的宗旨是背道而驰的，严重影响了社会公平和社会和谐。
二是要充分重视林权改革可能带来的农村社会关系的变革及治理环境的变化。林改不仅意味着生产关系的变革，还意味着农村社会关系的重大变革。外部资本及随着资本而来的各种管理力量进入村庄以后，农村社会关系网络将被瓦解，这将对农村社会的治理产生根本性的冲击。
