国有江垭林场发展壮大之我见
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时间：2005-05-12 00:00
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江垭国有林场地处湖南省慈利县西北部，与国家重点工程江垭水库唇齿相依，距我国著名的风景区——武陵源仅百里，是一个以杜仲立场，以松杉为主要收入来源，已有51年历史的传统国有林场。现全场总人口为1860人，干部、职工423人（其中在岗40人、离退休103人，承包人员280人），总经营面积39781亩，森林蓄积14万立方米。全场现辖2个工区，设有14个二层职能部门，是一个机构小但门类齐全，人员多、包袱重的副科级事业单位。
江垭林场历经短暂辉煌于是1997年开始走向衰落，由于人员多，多年来森林资源过量采伐，经费负担沉重。自1998年来，林场开始逐步实施人员分流工程，至今已分流人员280人。尤其是2001年以来，面对严峻的经济状态和依然饱和的人员状态，场党政班子痛下决心，大刀阔斧的再次进行了人员分流，按照“机关只留干部，职工按50岁年龄，30年工龄一刀缺”的方针，采取承包3亩白地，承担5年社保汇，产业承包至退休日办法，不畏恐吓，全力进行了人员分流，并成功分流人员110人，取得了人员分流的阶段性成果。然而，受财力及职工素质影响，这样的分流成果至今还未得到有效巩固，在该场，经费负担依然沉重至没有能力发展任何林业生产，全场基本停留在靠卖木材糊口度日的艰难境地。历史积累的种种矛盾，因为经济上的严重死气，稍有不慎，便会牵一发而动全身，形成新的社会不稳定因素，林场何去何从已成为上级林业主管部门不得不认真审视的严峻课题。
一、 林场目前的艰难处境
（一） 人员包袱重、刚性开支大。近年来，虽通过内部改革转岗分流了不280名职工，但就林场本身财力而言，经费负担依然沉重。该场已全员参与社保，每年仅上交养老金一项就高达72万元，加上40名在岗职工每年50万元工资支出及分流人员每年12万元生活补贴和必要的运转支出，每年刚性支出约在150万元左右，而该场目前主要来源于每年约2800立方米木材收入和承包单位零星上缴，全年收入不过在100万元左右，财务赤字较大。目前，该场已欠缴县社保中心养老金180万元，103名离退休职工工资能否正常发放已大成问题。
（二） 营林无投入、坐吃山渐空。全场造林面积远不及砍伐面积，已基本陷入“只砍伐、无更新”的恶性循环状态。近几年来，全场除了2002年利用退耕还林在代管村造林800亩外，国有部分仅造林200亩，其中100亩还是分流职工私人出资所造经济林，场方限于财力只能零星投入造林和抚育，现存12158亩人工促进用材林，其采伐区位置越来越多远，生产难度愈来愈大。有的木材主产区必须新修公路才能运出。据初步估计，仅凭目前的条件，每生产一个立方米的木材，采运成本将在现在基础上提高至少30元以上。所有这些因素导致生产成本的大大提高，减少了木材生产收益，削弱了林场可支配收入，加大了林场工作难度。可以肯定的说，按目前每年2800立方米的采伐速度而不加强营林投入，及时迹地更新，不用几年，林场将是一片秃山。
（三） 基础设施老化，职工致富无门。一是基础设施严重老化。林场近年来，除2003年利用政府资金兴修场部至鸣凤山1100米水泥路和负债进行农电网整改外，基础设施没有投入。现有房屋、变电设备、公路、人畜饮水设施均为上世纪七八十年代所建，现已失修、失保，严重老化。尤其职工住房，全场14741平方米公房，危房就占5000平方米，涉及95户350人。此外，林场除场直、林农聚集区外，相当一部分地方不通公路、有线、电话、自来水，少数地方还存在严重的人畜饮水困难问题，尤其是水，场直都成大问题。二是分流职工素质低，致富无门。2001年分流的280名职工大部分因不懂林业技术、无可发展资金只能停留在种玉米、油菜阶段，生活非常艰苦。全场在编职工2003年年均收入仅为3500元，远远低于城镇居民收入水平6000元标准。
（四） 管理体制不顺，发展环境不够宽松。江垭林场名义上是事业单位，然自1985年以来，本级及以上财政便无任何项目、资金投入，就连承担着周边地区防火和森林案件查处的消防队、派出所经费均由林场负担，林场干部工资在1985年以前还是财政拨款，干部可以自由流动。然自此后，财政便一刀切断，不再拨付工资。尤其是1995年以来，林场管理干部只能进不能出，实际上已经将林场视同企业对待。这种事业非事业、企业非企业的“两不象”管理体制造成了行政事务实施难，企业改革难上加难。为此，导致林场历史遗留问题多、人员多包袱重、工作效率低下的被动局面，形成不了林业发展良好的内部环境。在税费方面，林场作为一个下岗分流人员多、历史包袱重的特困单位，从未享受政策和资金上的照顾与倾斜。甚至所交育林基金已多年未予返回，所上报项目基本没有审批。目前，林场实际上已处于放任自流、自生自灭的境地。
二、 造成林场目前境况的主要原因
（一） 员工队伍过度膨胀。江垭林场自上世纪九十年代开始，员工队伍伴随杜仲几十年的种植价值短时间内释放，林场短时间辉煌而与日壮大，一下由上世纪末100人，跃为现在423人的庞大队伍。为了解决这一庞大队伍的支出，只有通过打乱森林经营周期，蚕食了林场可发展资金来解决，从而造成了资源现阶段严重短缺。尤其是对杜仲，几乎形成了掠夺性开采，毁灭性打击。目前，全场可利用杜仲成林（30年以上）仅剩200余亩。
（二） 杜仲行情持续下跌。杜仲价值历经上世纪八十年代中后期高价位后，伴随上世纪九十年代初期杜仲在全国迅猛推广而稀缺状态被打破，自1995年开始，逐年下跌。高规格杜仲皮（厚度为3毫米以上）已由上世纪九十年代200元/公斤下降到现在的55元/公斤，降幅高达75%。中、低规格的杜仲皮（3毫米以下）下跌至20元/公斤以下，其薄板、枝皮、杜仲籽、叶基本无加工、采剥、采摘的价值。
（三） 主要领导变动频繁。林业生产的长周期性就决定了林场班子构建上必须专业性和稳定性的重要性。然自1995年以来至今，不到10年，林场场长四次变动。主要领导主政的短期性、可变化性导致工作上的短期行为，形成了“今朝有酒今朝醉，不留余路与后人”的超现实主义思想（当然，这种思想不仅仅林场存在），在用钱上大手大脚；在工作上因循守旧，牢守“大锅饭”政策，只投自己任期内四平八稳，确保一时的稳定，不愿意结合实际去大胆改革，既使改革也缺乏责任感。
（四） 林场发展决策失误。在林场发展上，由于林场个别领导人急功近利，好大喜功，不做市场调查，不搞市场分析，固守传统经营理念，权责利不分，挥霍和滥用林业发展资金，导致林场发展资金的大量流失。据统计，江垭林场在上世纪八十年代末至1997年以前，全场用于开发项目建设资金共计约350万元。从药材加工厂、林工商公司、漂流公司到杜仲开发公司等项目建设，均为时任领导的一时头脑发热，没有经过对林场发展项目的周密调研，又加之其“官办”的性质，虽迎合了“林工商一体化”的正确战略思想，但最终也难脱失败厄运。
（五） 社会职能承担过多。林场作为一个专业林业部门基层生产单位，长期以来，机构设置“小而全”，民政、武装、国土、派出所等政府机构一应俱全，实际充当了一个小政府角色。众多机构的存在使林场承担了较多的社会职能，1997年以前，林场承担着给社会捐赠、政府各部门的各种摊派，造成自身可用资金愈来愈少。据统计自上世纪八十年代末至九十年代初期，林场用于社会捐赠和政府各部门摊派资金达100万元，并长期以来免费承担着周边地区放火及森林案件查处的义务。至今，该场每年还承担着家属、遗属生活费约3万元。
三、 对江垭林场壮大发展的几点建议
（一） 跳出所有制拘束，改变现有林业发展上的单一国有投资模式，促使林业发展资金投入多元化，受益主体多元化。在人员包袱沉重的情况下，要继续推行林地承包责任制，进一步精简管理人员，在坚持林场统一规划前提下，引导分流职工发展林业经济，对未分解到人的国有林地，要坚持在林场科学、统一规划前提下租赁承包到人，在收益上谁投资，谁受益。
（二） 利用国有林场独有的森林资源优势,大力发展旅游经济。江垭林场应抓住张家界东线旅游区——娄江风景区建设的历史机遇和江垭水库水土涵养源的区位优势，加紧抓好生态防护林建设和省级森林公园申报工作，力争与娄江风景区建设规划同步，早入笼子，形成风景区的森林生态旅游基地；同时，要抓住林场自身特色，大力加强风景区配套旅游产品开发。如组建杜仲制品厂、茶厂、根雕厂，利用境内的紫驼峰道庵、贺龙祖坟、九溪卫古城墙遗址等人文景观资源，加强建设，形成对武陵源旅游区人文景观不够的有力补充。
（三） 彻底理顺管理体制，合理界定国有林场职能，充分发挥林场的生态和社会效益。要区分现有国有林场特点及历史状况，进一步明确林场在管理体制上事业与企业的关系，更进一步界定事业林场与企业林场的职能，不能搞“二不象”。江垭林场1953年以杜仲建场，由于品种单一，杜仲产品受市场需求影响很大,过去由于杜仲需求量大,故经济价值高，又加之国家经济落后，所以将林场界定为企业职能对林场发展有一定作用，而现在随着国家经济形势的好转，国家对生态建设建设的进一步高度重视，又加之杜仲市场的饱和，杜仲已经失去往日的经济价值，特别是江垭水库的修建，使林场的职能发生了转变，由过去的经济效益为主转变为以生态和社会效益为主，因此按照“中共中央 国务院关于加快林业发展的决定”和“省委 省政府关于〈决定〉的意见”，按照分类经营的要求划为生态公益型林场。然后按生态公益型林场的要求定编定岗，实行全额财政拨款。
（四） 加大对国有林场扶持力度，对国有林场发展项目实施产业政策倾斜。国有林场要发展，单靠简单的基础设施扶贫已不能解决问题，其根本落脚点还应放在经营性项目上。只有培育了营利性项目，林场的长远发展才有根本保障。否则，即使今后林场被批准为全额财政拨款单位，但也只是解决部分人的利益。林场要稳定、要发展，必须在发展项目上下功夫，在特色、规模培育上下功夫。同时，各级政府要在税费、贷款上给予林场优惠。因为林业产业从本质上说是一个弱势产业，周期长，不扶持便没有发展前途。
（五） 切实加强班子建设，努力构建一支专业化、知识化、年轻化的干部队伍。林场目前已面临新老更替的承接时刻，如何选好、下一届班子，决定着林场未来发展的命运。纵观林场的发展史，林场迫切需要一个能扎根林场、努力工作的带头人，带头人选好了，林场就有好的发展。因此上级部门应遵循民意，把职工信任、了解林场情况、热爱林场且年富力强有知识、有能力的人提拔上来，形成新的具有战斗力的领导班子。 （张家界市林业局 江方明，慈利县国有江垭林场 邓元化 供稿）
江垭林场历经短暂辉煌于是1997年开始走向衰落，由于人员多，多年来森林资源过量采伐，经费负担沉重。自1998年来，林场开始逐步实施人员分流工程，至今已分流人员280人。尤其是2001年以来，面对严峻的经济状态和依然饱和的人员状态，场党政班子痛下决心，大刀阔斧的再次进行了人员分流，按照“机关只留干部，职工按50岁年龄，30年工龄一刀缺”的方针，采取承包3亩白地，承担5年社保汇，产业承包至退休日办法，不畏恐吓，全力进行了人员分流，并成功分流人员110人，取得了人员分流的阶段性成果。然而，受财力及职工素质影响，这样的分流成果至今还未得到有效巩固，在该场，经费负担依然沉重至没有能力发展任何林业生产，全场基本停留在靠卖木材糊口度日的艰难境地。历史积累的种种矛盾，因为经济上的严重死气，稍有不慎，便会牵一发而动全身，形成新的社会不稳定因素，林场何去何从已成为上级林业主管部门不得不认真审视的严峻课题。
一、 林场目前的艰难处境
（一） 人员包袱重、刚性开支大。近年来，虽通过内部改革转岗分流了不280名职工，但就林场本身财力而言，经费负担依然沉重。该场已全员参与社保，每年仅上交养老金一项就高达72万元，加上40名在岗职工每年50万元工资支出及分流人员每年12万元生活补贴和必要的运转支出，每年刚性支出约在150万元左右，而该场目前主要来源于每年约2800立方米木材收入和承包单位零星上缴，全年收入不过在100万元左右，财务赤字较大。目前，该场已欠缴县社保中心养老金180万元，103名离退休职工工资能否正常发放已大成问题。
（二） 营林无投入、坐吃山渐空。全场造林面积远不及砍伐面积，已基本陷入“只砍伐、无更新”的恶性循环状态。近几年来，全场除了2002年利用退耕还林在代管村造林800亩外，国有部分仅造林200亩，其中100亩还是分流职工私人出资所造经济林，场方限于财力只能零星投入造林和抚育，现存12158亩人工促进用材林，其采伐区位置越来越多远，生产难度愈来愈大。有的木材主产区必须新修公路才能运出。据初步估计，仅凭目前的条件，每生产一个立方米的木材，采运成本将在现在基础上提高至少30元以上。所有这些因素导致生产成本的大大提高，减少了木材生产收益，削弱了林场可支配收入，加大了林场工作难度。可以肯定的说，按目前每年2800立方米的采伐速度而不加强营林投入，及时迹地更新，不用几年，林场将是一片秃山。
（三） 基础设施老化，职工致富无门。一是基础设施严重老化。林场近年来，除2003年利用政府资金兴修场部至鸣凤山1100米水泥路和负债进行农电网整改外，基础设施没有投入。现有房屋、变电设备、公路、人畜饮水设施均为上世纪七八十年代所建，现已失修、失保，严重老化。尤其职工住房，全场14741平方米公房，危房就占5000平方米，涉及95户350人。此外，林场除场直、林农聚集区外，相当一部分地方不通公路、有线、电话、自来水，少数地方还存在严重的人畜饮水困难问题，尤其是水，场直都成大问题。二是分流职工素质低，致富无门。2001年分流的280名职工大部分因不懂林业技术、无可发展资金只能停留在种玉米、油菜阶段，生活非常艰苦。全场在编职工2003年年均收入仅为3500元，远远低于城镇居民收入水平6000元标准。
（四） 管理体制不顺，发展环境不够宽松。江垭林场名义上是事业单位，然自1985年以来，本级及以上财政便无任何项目、资金投入，就连承担着周边地区防火和森林案件查处的消防队、派出所经费均由林场负担，林场干部工资在1985年以前还是财政拨款，干部可以自由流动。然自此后，财政便一刀切断，不再拨付工资。尤其是1995年以来，林场管理干部只能进不能出，实际上已经将林场视同企业对待。这种事业非事业、企业非企业的“两不象”管理体制造成了行政事务实施难，企业改革难上加难。为此，导致林场历史遗留问题多、人员多包袱重、工作效率低下的被动局面，形成不了林业发展良好的内部环境。在税费方面，林场作为一个下岗分流人员多、历史包袱重的特困单位，从未享受政策和资金上的照顾与倾斜。甚至所交育林基金已多年未予返回，所上报项目基本没有审批。目前，林场实际上已处于放任自流、自生自灭的境地。
二、 造成林场目前境况的主要原因
（一） 员工队伍过度膨胀。江垭林场自上世纪九十年代开始，员工队伍伴随杜仲几十年的种植价值短时间内释放，林场短时间辉煌而与日壮大，一下由上世纪末100人，跃为现在423人的庞大队伍。为了解决这一庞大队伍的支出，只有通过打乱森林经营周期，蚕食了林场可发展资金来解决，从而造成了资源现阶段严重短缺。尤其是对杜仲，几乎形成了掠夺性开采，毁灭性打击。目前，全场可利用杜仲成林（30年以上）仅剩200余亩。
（二） 杜仲行情持续下跌。杜仲价值历经上世纪八十年代中后期高价位后，伴随上世纪九十年代初期杜仲在全国迅猛推广而稀缺状态被打破，自1995年开始，逐年下跌。高规格杜仲皮（厚度为3毫米以上）已由上世纪九十年代200元/公斤下降到现在的55元/公斤，降幅高达75%。中、低规格的杜仲皮（3毫米以下）下跌至20元/公斤以下，其薄板、枝皮、杜仲籽、叶基本无加工、采剥、采摘的价值。
（三） 主要领导变动频繁。林业生产的长周期性就决定了林场班子构建上必须专业性和稳定性的重要性。然自1995年以来至今，不到10年，林场场长四次变动。主要领导主政的短期性、可变化性导致工作上的短期行为，形成了“今朝有酒今朝醉，不留余路与后人”的超现实主义思想（当然，这种思想不仅仅林场存在），在用钱上大手大脚；在工作上因循守旧，牢守“大锅饭”政策，只投自己任期内四平八稳，确保一时的稳定，不愿意结合实际去大胆改革，既使改革也缺乏责任感。
（四） 林场发展决策失误。在林场发展上，由于林场个别领导人急功近利，好大喜功，不做市场调查，不搞市场分析，固守传统经营理念，权责利不分，挥霍和滥用林业发展资金，导致林场发展资金的大量流失。据统计，江垭林场在上世纪八十年代末至1997年以前，全场用于开发项目建设资金共计约350万元。从药材加工厂、林工商公司、漂流公司到杜仲开发公司等项目建设，均为时任领导的一时头脑发热，没有经过对林场发展项目的周密调研，又加之其“官办”的性质，虽迎合了“林工商一体化”的正确战略思想，但最终也难脱失败厄运。
（五） 社会职能承担过多。林场作为一个专业林业部门基层生产单位，长期以来，机构设置“小而全”，民政、武装、国土、派出所等政府机构一应俱全，实际充当了一个小政府角色。众多机构的存在使林场承担了较多的社会职能，1997年以前，林场承担着给社会捐赠、政府各部门的各种摊派，造成自身可用资金愈来愈少。据统计自上世纪八十年代末至九十年代初期，林场用于社会捐赠和政府各部门摊派资金达100万元，并长期以来免费承担着周边地区放火及森林案件查处的义务。至今，该场每年还承担着家属、遗属生活费约3万元。
三、 对江垭林场壮大发展的几点建议
（一） 跳出所有制拘束，改变现有林业发展上的单一国有投资模式，促使林业发展资金投入多元化，受益主体多元化。在人员包袱沉重的情况下，要继续推行林地承包责任制，进一步精简管理人员，在坚持林场统一规划前提下，引导分流职工发展林业经济，对未分解到人的国有林地，要坚持在林场科学、统一规划前提下租赁承包到人，在收益上谁投资，谁受益。
（二） 利用国有林场独有的森林资源优势,大力发展旅游经济。江垭林场应抓住张家界东线旅游区——娄江风景区建设的历史机遇和江垭水库水土涵养源的区位优势，加紧抓好生态防护林建设和省级森林公园申报工作，力争与娄江风景区建设规划同步，早入笼子，形成风景区的森林生态旅游基地；同时，要抓住林场自身特色，大力加强风景区配套旅游产品开发。如组建杜仲制品厂、茶厂、根雕厂，利用境内的紫驼峰道庵、贺龙祖坟、九溪卫古城墙遗址等人文景观资源，加强建设，形成对武陵源旅游区人文景观不够的有力补充。
（三） 彻底理顺管理体制，合理界定国有林场职能，充分发挥林场的生态和社会效益。要区分现有国有林场特点及历史状况，进一步明确林场在管理体制上事业与企业的关系，更进一步界定事业林场与企业林场的职能，不能搞“二不象”。江垭林场1953年以杜仲建场，由于品种单一，杜仲产品受市场需求影响很大,过去由于杜仲需求量大,故经济价值高，又加之国家经济落后，所以将林场界定为企业职能对林场发展有一定作用，而现在随着国家经济形势的好转，国家对生态建设建设的进一步高度重视，又加之杜仲市场的饱和，杜仲已经失去往日的经济价值，特别是江垭水库的修建，使林场的职能发生了转变，由过去的经济效益为主转变为以生态和社会效益为主，因此按照“中共中央 国务院关于加快林业发展的决定”和“省委 省政府关于〈决定〉的意见”，按照分类经营的要求划为生态公益型林场。然后按生态公益型林场的要求定编定岗，实行全额财政拨款。
（四） 加大对国有林场扶持力度，对国有林场发展项目实施产业政策倾斜。国有林场要发展，单靠简单的基础设施扶贫已不能解决问题，其根本落脚点还应放在经营性项目上。只有培育了营利性项目，林场的长远发展才有根本保障。否则，即使今后林场被批准为全额财政拨款单位，但也只是解决部分人的利益。林场要稳定、要发展，必须在发展项目上下功夫，在特色、规模培育上下功夫。同时，各级政府要在税费、贷款上给予林场优惠。因为林业产业从本质上说是一个弱势产业，周期长，不扶持便没有发展前途。
（五） 切实加强班子建设，努力构建一支专业化、知识化、年轻化的干部队伍。林场目前已面临新老更替的承接时刻，如何选好、下一届班子，决定着林场未来发展的命运。纵观林场的发展史，林场迫切需要一个能扎根林场、努力工作的带头人，带头人选好了，林场就有好的发展。因此上级部门应遵循民意，把职工信任、了解林场情况、热爱林场且年富力强有知识、有能力的人提拔上来，形成新的具有战斗力的领导班子。 （张家界市林业局 江方明，慈利县国有江垭林场 邓元化 供稿）
